孟德智

（兰州大学 经济学院，兰州 730000）

前言

近几十年来，全球经济实现了持续快速的发展，然而，环境的持续恶化，成为人类面临的严峻挑战，引起了世界普遍的重视。生态政策便是在这个背景下提出来用以保护环境、恢复生态的行动方针。然而，大量实践证实，生态政策在具体实施过程中，往往并不能达到其预期目标，即政策失灵。在中国，特别是在西北干旱荒漠化地区，政府推行了一系列生态政策以遏制环境恶化。文章以甘肃省民勤县为切入点，对民勤县现有生态政策进行简单梳理，并分析政策失灵原因，最后提出相应的对策建议。

一、理论基础

（一）生态政策的界定

目前学者对生态政策的定义并不明确，对环境政策和生态补偿政策的研究则较为全面。代表性研究有：（1）环境政策是国家为保护环境所采取的相应的控制、管理、调节措施的总和，它是国家决策层在环境保护方面意志的体现（夏光，2002）[1]；（2）环境政策包括环境政策目标和政策工具两部分（Stavinslhsi，2003）[2]；（3）自然要素的生态环境价值是生态环境补偿的理论依据，征收生态环境补偿费可以对环境破坏导致的生态环境价值损失进行补偿（庄国泰，1995）[3]；（4）生态补偿至少包括环境本身的补偿，征收环境保护费对环境建设的补偿，对保护生态环境或放弃发展机会的行为的补偿，对有重大生态效益区域或对象的补偿这四个方面的含义（万军、张惠远，2005）[4]。

本文在环境政策和生态补偿政策的基础上对生态政策进行界定。生态政策的核心应以均衡和协调为基准[5]，均衡即是生态政策的实施要力求保障经济、社会和生态的协同均衡，在发展经济的同时也注意生态环境的保护，实现经济效益、社会效益和生态效益的和谐统一；而协调则表现为政策对人类行为的导向性，通过其内部机制协调人与自然的关系。生态政策的组成要素主要包括政策主体、目标、范围、工具四个方面：主体是党政组织、机关团体等公共利益机构；目标即保护生态环境，维护生态平衡；范围应该涉及到社会发展的方方面面，比如空、水、土地、物种多样性等；工具主要表现为政府行政手段、市场调节作用和社会道德约束等。综上，生态政策可以定义为：国家党政组织、机关团体等以保护生态环境、维护生态平衡为目标，在遵循均衡与协调的基准上所采取的一切控制、管理、调节措施的总和。从狭义上来看，生态政策即是环境保护政策；从广义上来看，一切有助于维护生态平衡、改善生态环境的政策都可以归于生态政策，如产业政策、移民政策等。

（二）生态政策失灵的理论分析

政策失灵普遍出现在各国的政策实践中，并对经济社会的发展造成一定的损失。所谓政策失灵，就是政策在执行过程中没有取得政策制定者预想的效果，甚至对政策对象产生了消极负面的影响。从过程结果的角度来看，根据政策的不同阶段，可把政策失灵划分为政策制定失灵、政策执行失灵、政策评价失灵和政策监督失灵[6]。生态政策作为一项重要的公共政策，即具备公共政策的属性，也有其自身的特征。从公共政策属性的角度来看，造成生态政策失灵的原因是多方面的，主要体现在：（1）利益追求的多元化。政策的制定和实施受不同利益群体相互博弈的影响，由于不同的利益追求，在利益缔约的过程中，很难找到共同的利益目标。（2）决策信息的不充分性。政策是决策者主观意志的体现，决策者根据其掌握的信息做出判断，信息的不完备性很容易导致这种主观判断不能真正反映现实需求，导致政策质量低下。（3）政策主体的有限理性。即使在信息完全的情况下，由于选民的“短视效应”，政策制定者为迎合选民，在制定和执行政策时会趋于追求当前利益和局部利益而损害长远利益和整体利益。（4）政策实施的障碍。政策在具体实施中，受多种因素的制约，且很多因素存在极大的不确定性，导致政策效果和预期方向的不一致。从生态政策自身特征来看，生态政策的根本目标是保护生态环境，在经济增长的基础上保持生态平衡，实现人类社会的可持续发展。因此，生态政策更注重生态效益和经济效益的统一。然而，政策制定者或政策对象由于“有限理性”或者作为“理性经济人”追求私利或经济利益的最大化，其目标和综合效益的追求有时并不一致，导致政策在实施过程中偏离其预期目标。

二、甘肃省民勤县生态政策梳理及政策失灵研究

（一）民勤县现有生态政策梳理

为改善生态状况，民勤县政府在农村社区实施了一系列的生态政策，根据政策实施方式的不同，可以将其分为强制性生态政策和补偿性生态政策。强制性生态政策具有统一的标准，依据一定的法律效力保障其运行，体现出政策的统一性和权威性，有“围栏封育”“关井压田”“封育成林”。与强制性生态政策相反，补偿性生态政策侧重于通过经济利益的刺激和诱导，减少行为主体对生态环境的破坏[7]。由于补偿性生态政策的利益诱导性，政策对象能够表现出较大的主观能动性，从而有利于政策的执行和推广。民勤县已实施的补偿性生态政策有“退耕还林”“退耕还草”“退牧还草”“压沙造林”“移民搬迁”“种植结构调整”“水权配额”“林权改革”。

（二）民勤县生态政策失灵研究

民勤县在近年来的生态政策实施过程中，一定程度上遏制了生态的恶化，防止了沙漠的进一步扩张，然而也存在诸多不足之处，主要体现在：

1.政策制定脱离实际，缺乏前瞻性和全面性考虑。在民勤的个别村社，推行的一些生态政策一定程度上不符合当地实际。以“关井压田”政策为例，虽然一定程度上缓解了地下水位的下降，但同时也导致多年来投入大量资金和劳力建造的防沙林由于不能引水浇灌而大量枯死，致死沙漠化更加严峻，而政府却没能做出相应的补救措施。再者，随着政策的实施推进，环境状况有所改变，而推行的政策却没能做出相应的调整。究其原因，一是政府作为生态政策的制定以及执行主体，信息获取不充分，各地实情了解不透彻，没有做到因地制宜、因时制宜；二是政府在工作部署时没有统筹考虑多方面因素，各厉害得失缺乏均衡协调。

2.政策实施质量大幅缩水。政策在具体实施中由于多方面因素并未按预期广度和深度展开，政策实施质量大幅缩水。民勤县政府为促进当地生产生活方式的转变，制定实施了“种植结构调整”的政策，鼓励村民减少耗水农作物的种植，加大蔬菜等经济作物的种植比例，并对申请建造蔬菜大棚的农户予以资金上的支持。但是，由于政府对村民缺乏相关的农业技术指导和知识普及，在不到二年的时间里种植效益严重下降，很多大棚被弃之不用，造成资源严重浪费。而在“舍饲圈养”“休牧禁牧”等政策的执行中，由于权责不明确，对牧民偷牧行为缺乏严格监管，草地恢复缓慢。出现上述局面的因素有：第一，政策制定者和目标群体没有建立有效的信息传导机制，当遇到问题时政府不能及时调整和有效应对；第二，政策实施成本过高，一些生态政策的执行、推广需要政府资金的连续投入，而政府缺乏有效的政策专项资金供应机制，阻碍了政策的强力推行；第三，政策目标群体存在“搭便车”的行为，村民为追求个人收益最大化，在享受政府补贴的同时，违背政策相关规定。

3.政策目标缺失。生态政策在具体执行中，不仅要考虑到环境保护，还要综合考虑经济、社会、民族团结等因素，力求在维护生态平衡的基础上，增加目标群体经济收入，促进利益分配公平，维护社会团结稳定。然而，民勤县在“移民搬迁”的过程中，在资金补偿、土地分配和新房宅选址等问题上，村民之间、村民和政府之间出现分歧，一定程度上破坏了社会的团结和稳定。这样，政策即使被强制执行，也造成了很大的负面效应，甚至违背其根本目标。造成政策目标缺失的主要原因体现在：一是事物发展的复杂性、动态性与人类智力的有限性之间的矛盾，决定了人类不可能建立完美的制度体系，也不可能预料到所有的外界因素，具体表现为执行者过于追求直观目标，以及在政策推进中没有建立应急事件预警机制；二是利益群体在政策执行过程中为了获取最大利益，往往利用自身的信息、权力等优势朝着对自己有利的方向博弈竞争，不仅耗费巨大成本，最终博弈结果也往往达不到理想状态；三是事物、环境的动态变化，使得人类在不同时期面临不同问题时，做出的决策和追求的利益也有所不同，导致了政策目标的缺失或不一致性。

对策建议

通过从理论层面上对生态政策失灵进行简要分析，并以甘肃省民勤县为实证，对生态政策实施中具体问题具体剖析，现对我国荒漠化地区克服生态政策失灵问题给出对策建议。

（一）优化生态政策制定

政策制定是整个政策程序中的最初始阶段，优化生态政策制定，才能保障政策在后续阶段发挥政策效力，实现政策预期目标。第一，成立专门的政策研究机构。政策研究机构在人员配置上除政府职员外，应当引进科研院所、高校等独立第三方责任人，这样既保证了研究的智力支撑，也体现了政策制定的独立性和客观性。第二，政策制定以事实为依据。政策研究者和制定者需多次进行实际调研，且应加强与当地政府和居民的协调沟通，保证获取信息的时效性、真实性和全面性，在此基础上，利用科学合理的统计方法，对信息资料精确分析，为政策制定提供依据。第三，建立科学化、民主化、程序化的政策决策机制。充分运用科学的理论、程序、方法和手段进行政策的制定与执行，以求政策目标合理、执行有效及绩效良好[8]；发扬民主精神，防止政策目标的私利化，避免政府和政策目标群体之间因利益分配不公而出现的矛盾，提高政策的可接受性；政策制定还要遵循一定的程序，要经过政策问题、政策目标的确认，设计政策方案，评价和选优政策方案，并对其可行性论证等。

（二）强化生态政策执行

生态政策的执行阶段是政策能否达到预期目标的关键阶段，促进生态政策高效、有序执行是解决政策失灵问题的重中之重。一是要建立实时监控、预警、信息反馈机制。在政策执行过程中，要对政策实施进行全程监控，及时获取政策执行信息，对出现负面效应及时预警，并对可能造成的影响进行评估。可以通过建立“村委会—乡镇政府—县级环境部门—市级环境部门—省级环境部门”之间的信息传导机制，保障基层和决策部门的信息畅通。二是要明确政策执行主体权责，加强对政策实施的监督管理。政策在实际执行中，由于个人的私利性及懒散性，会出现政策执行力度弱化，甚至违背追求目标。克服此缺陷，需要明确政策执行者权责，强化对政策实施的监督管理；对由于政策执行者的自利倾向或懒散性所造成的政策失灵要采取相对严厉的措施追究其责任。

（三）量化生态政策评估

生态政策实施后，要对其效果做客观、科学的评估和分析，及早发现其不足之处，并加以完善，这是政策实施的后续反馈环节，也是保证政策理论完善、改进政策执行方式必不可少的环节。第一，引入独立第三方政策评估人，避免利益相关者为追求自身利益最大化而对政策评估中融入个人主观因素，保证评估的客观性、公正性；第二，为保障对政策效果的准确评估，应当构建完善的政策评估体系，相关环境部门应当协同第三方评估人，本着公开、公平、公正的原则，制定生态政策评估指南、评估方法，绘制评估结构模型，完善评估指标体系和评估流程；第三，充分利用评估结果，对评估结果进行总结分析，为以后政策实施工作提供指导意见。为此，要建立政策评估信息反馈机制，促进评估结果及时反馈至各层政策决策者和执行者。

[1]夏光.环境政策创新：环境政策的经济分析[M].北京：中国环境科学出版社，2002：55.

[2]Stavins R.N.Experience with market-based environment.Handbook of environmentaleconomics，2003，(1)：355-435.

[3]庄国泰，高鹏，干学军.中国生态环境补偿费的理论与实践[J].中国环境科学，1995，(6)：4l3-18.

[4]万军，张惠远，王金南，等.中国生态补偿政策评估与框架初探[J].环境科学研究，2005，(2)：1-7.

[5]曹盘龙.甘肃省生态政策综合效果评价方法研究[D].甘肃：兰州大学经济学院硕士学位论文，2013.

[6]黄澄辉.公共政策失灵及其预防[J].南方论丛，2012，(3)：78-82.

[7]周英男，李洁，曲毅.中国现有生态政策存在问题及对策研究[J].中国人口·资源与环境，2013，(5)：95-98.

[8]叶芬梅.公共政策失灵类型划分及矫正新思路[J].理论探讨，2006，(6)：132-136.