安娜

[摘 要] 包头市实施的管道直饮水工程是由政府主导的，覆盖范围广，明显改善了居民饮用水的水质，但也存在着资金压力大、效用被高估、产销差率高、水价长期低于成本运行、工艺设计存在缺陷等问题和隐患。基于项目可持续性的视角，对包头市管道直饮水项目的投资效应进行分析和评价，认为该项目是不可持续性的。为了缓解水源污染的危害，在部分小区或小范围内实施管道直饮水不失为过渡时期的一种积极举措。

[关键词] 包头市；管道直饮水；投资效应分析；可持续性

[中图分类号] F29 [文献标识码] B

一、项目概况

上世纪末，黄河径流量日益变小，水质持续恶化，严重影响了包头市的供水水质。为了保证市民的饮用水安全，管道直饮水被提上日程，具体的办法是采用两路供水管线：一路管线沿用已建自来水管网供应日常生活的自来水，另一条管线专供直接饮用的纯净水。2003年，包头市政府决定在市四区和稀土高新区范围内推出以管道直饮水为主，楼宇供水、自助水屋、现制现售水为补充的健康水工程。经过10余年的努力，包头健康水以“方便、廉价、安全”深入民心。截至2014年底，包头健康水工程累计建成水站73座、分站15座、水屋160个、现制现售水机150台，涉及新旧小区520多个，累计投资9.12亿元，目前受益人口达176.07万人，占城区常住人口的89.83%。其中，管道直饮水设施覆盖人口91.15万人，占比51.8%，水屋和现制现售水机覆盖人口84.91万人，占比48.2%；原水使用地下水设施覆盖人口122.62万人，占比69.64%，原水使用自来水设施覆盖人口53.47万人，占比30.36%。

二、项目实施的正面效应

（一）覆盖范围广，提升了整个城区的饮用水水质

管道直饮水工程的建设，包头市并不是先例。但从覆盖范围及惠及人口来看，包头市管道直饮水水工程应是全国首例。包头市的管道直饮水工程则覆盖了整个城区，直饮水管网是跨区域实施的，是以提升整个城区的供水水质为目标。2013年，包头市成为国内首个基本实现分质供水的百万人口城市，提升了包头市整个城区的饮用水水质。

（二）政府主导的“惠民工程”

目前，国内管道直饮水项目的投资运营多是企业行为，纯市场方式运作，政府主要履行监督职能。而包头市管道直饮水项目则由政府主导的，水价由政府制定，实施企业化运营，是一项典型的“惠民工程”，主要体现在了使用方便、经济环保，饮用安全、供水保证率高、监管严格等方面，见表1。

表1 以政府为主导的包头市管道直饮水工程的优点

（三）水资源置换实现优水优用

包头市的地下承压水水质优良，但是39%用于了农业、61%用于了工业及其他，居民饮用的却是黄河水，占到饮用水量的70%以上。显然，十分有限的优质地下水资源未得到合理利用，优水低用，出现了水质性缺水现象。包头市城市建成区主要在山前冲积平原上，贮存着优质的地下承压水资源，但如在此基础上增加承压水开采量，满足城市管道直饮水需求，势必造成承压水超采增大，水位下降速度加快，水环境恶化，因此，使承压水作为城市管道直饮水的主要水源，必须实施水源置换。目前，包头市已全面启动水源置换工程，将封停工业用地下水源井200眼，把工业所用地下水置换为黄河水，让更多的地下水用于群众生活饮用水。截止2014年，已封停企业自备井113眼，年减少工业用地下水720万立方米以上，实现了优水优用。

三、项目实施的负面效应

（一）各方资金压力大

包头市管道直饮水工程是跨区域实施的，不再是小区的规模，供水距离远。无论是从建设规模还是覆盖范围来看，该工程的实施需要投入大量的建设资金。由于成本费用上涨等因素的影响，包头市管道直饮水项目的户均投资由最初大约800元上升到目前2000元左右，投资方的资金压力越来越大。截至2014年底，作为健康水工程主要形式的管道直饮水工程已累计投入9亿余元。

目前，包头市政府授权包钢集团、一机集团、北方重工集团、惠民水务、融通水业等企业，以特许经营的方式，按照“谁投资、谁受益”的原则，建设运营管道直饮水工程。包头市目前用户规模超过5000户的健康水经营企业6家，国有企业为主，国有企业多依靠其母公司生存，没有贷款。个别企业需要从银行融资，还本付息资金由市财政筹措。由于水价长期低于成本运行，导致投资方投的越多，亏的越多，投资方的投资积极性严重受挫。截止2013年，因投入不足，一些大型国有企业健康水实施区域内的许多市政家属住宅楼没有实施管道直饮水工程。另外，由于建设资金紧张，存在长期拖欠建设工程款的情况。很多施工方从2007年开始就开始参与到管道直饮水项目的建设施工，从2009年开始到2014年，每年大约有30%工程尾款未结清，最早的尾款累计拖欠了6年之久。由此也可以看出，投资方的资金压力确实非常大。建设资金短缺的问题一直困扰着包头健康水工程。

（二）效用被高估

包头管道直饮水项目实施以来，项目期望达到的效果与实际存在差距，存在效用被高估的情况。首先，居民的实际用水量远低于设计用量。设计之初，包头市管道直饮水用水定额确定为2.5升/人·天。而从实际运行看，包头市管道直饮水居民实际用水量大约为1升/人·天。实际用水量远低于设计用水量，导致了项目实际经济效益远低于预计的经济效益。其次，通过调研笔者发现：绝大多数的居民并不会选择直接生饮管道直饮水，会选择将管道直饮水烧开后再喝。原因有二：一是部分居民对管道直饮水的安全性还存有疑问，毕竟不是24小时全时段检测的，将水烧开可以提高水质的安全系数；二是包头市地处北方地区，天气比较寒冷，大多数居民都不习惯直接生饮，还是习惯将水烧开了喝。这无疑降低了铺设管道直饮水的效用。

（三）产销差率居高不下

包头市管道直饮水项目的产销差率最高达到70%左右，即：售水量仅占到供水量的30%左右，生产了100吨管道直饮水，最后卖出去的只有30吨左右，另外大约70吨水都浪费了。高产销率意味着成品水资源的浪费，直接影响了运营企业的经济效益。对于包头市管道直饮水来说，产销差水量主要包括漏失水量和失窃水量，PPR管的冷脆性、不正规施工破坏管线及偷逃直饮水的非法用水行为是产销率高的主要原因。endprint

（四）水价长期低于成本运行

2005年包头市健康水开始运营，健康水水价定为120/m3。2013年3月1日，开始执行调整后的价格160/m3。与国内其他城市相比，目前包头管道直饮水的价格仍为国内最低水平，见表2。

表2 各地桶装水和管道直饮水的水价情况

2011年初，包头市供水总公司曾选择两个具有代表性的居民小区对售水价格进行测算，测算出两个小区的售水价格分别为168.37元/m3和247.62元/m3，远高于当时的政府定价120/m3。另据包头市水务局的内部测算，目前包头管道直饮水的盈亏平衡点水价约为290元/m3，以现行供水价格160/m3根本无法盈利。事实上，包头市直饮水供水企业大多为国有企业，水价与成本差额以企业员工福利的形式由企业补贴，如果按照市场化运营，难以持续。低水价运行使得水价背离了水资源价值，浪费水的现象普遍存在，也导致投资运营方供水越多，亏损越多。低水价也使得社会福利向高收入家庭转移，，收入越高，人均用水量越大，高收入家庭除了饮用外，还将直饮水用于洗菜、浇花、养鱼及洗漱等。

（五）工艺设计存在缺陷

1.纳滤膜处理工艺造成水资源浪费。除东河区外，其他区域的管道直饮水水源均采用地下承压水，在处理工艺上根本没有必要使用纳滤膜；其次，纳滤膜处理工艺会使将近一半的原水成为工艺废水。

2.管网设计存在隐患。第一，2006年之前建设的部分管网未实现同程循环。第二，由于用户终端未设置倒流防止装置，导致个别用户将其他管道与直饮水管道相连，导致低质水入侵直饮水管网的水质事故；第三，管道直饮水管网与供热管线同沟铺设，会出现热的直饮水和水质卫生安全问题。并且，管道直饮水回水未经消毒直接回流至净水箱，容易出现水箱水质污染，进而发生管网二次污染并使整个系统受到污染。

3.管材选择不当。目前，包头市管道直饮水的铺装均采用了PPR管，这种管材具有膨胀系数大、抗老化能力差、冷脆性等特点。包头地区气候比较寒冷，温度较低时会降低管道强度，易损毁导致管网漏损。目前，包头市管道直饮水的漏损率高达35%～40%。漏损率高也是造成产销差率居高不下的主要因素。

四、评价结论及启示

通过对包头市管道直饮水项目的效应分析可知，包头市政府将居民的饮水安全作为了政府要务，具有积极的社会影响。然而，该项目的可持续性将受到质疑。

（一）包头市管道直饮水项目明显缺乏经济合理性

受价格、用量、产销率等因素的影响，该项目的实际经济效益远低于预期经济效益，并没有给投资方带来合理回报，各投资方难以收回成本，多亏损运行，面临资金困境，投资建设积极性日渐下降。另外，该项目投资巨大，受益人口有限。截至2014年底，包头市管道直饮水工程的投资累计达到9亿余元，管道直饮水设施却只覆盖人口91.15万人，仅占受益人口的51.8%。这意味着巨大的投资却仅有一部分群体受益。

（二）包头市管道直饮水项目只能作为改善水质的过渡性工程

这种专供饮用水的管道供应方法不是发达国家的先进经验，在发达国家，这是不可接受的做法。在新兴工业化国家，也未见过类似的应用报道。仅仅保证专供饮食用的2～3L水的水质而另设管道专供，并不是最可取的供水方式。首先，按照饮用水标准考虑的用水量远不止总用水量的1%～2%。居民洗漱、洗涤用水、部分工业用水及餐饮、宾馆等城市公共用水对供水水质的要求并不低于饮用水标准。据测算，我国城市供水中需要达到饮用标准的水量大概要占到总供水量的50%，目前的管道直饮水设计只能在一定程度上解决饮水安全问题；其次，在整个城市范围内实施管道直饮水存在着显而易见的不良后果。一方面，在思想和操作上放松保护水源和改进水厂处理技术的努力，使得现有管网供水水质逐渐下降为非饮用水，而饮用水的供应量又明显小于合理的限度。另一方面，片面强调“分质供水”的阶段性意义，会对未来城市的可持续发展造成长远的损害。整个城市范围内的分质供水系统其建造和投资回收期都很长。若轻易实行，若干年后再“拨乱反正”。会对地方经济和环境造成不可逆的伤害；最后，改善饮用水水质的基本途径是提高城市主体供水系统的水质。与城市自来水比较，管道直饮水的供水量不足后者的5%，使用率仅占后者的60%。这是“小水”和“大水”的问题，也是局部和整体的问题，切不可因为管道直饮水有强烈的群众需求和企业的经济效益就盲目发展，避免出现舍本逐末的现象。据相关测算，要把城市自来水水质提高到管道直饮水的《饮用净水水质标准》，其制水成本大约增加不到2元/m3，这在技术经济上是可行的。可以试想，随着“新水标”的推行和实施，包头市必然要加强水源保护，改进水厂处理工艺，改善城市输配水管网，解决系统中存在的二次污染问题，最终自来水水质将全面提升。到那时，投入巨大资金铺设的管道直饮水将会失去存在的价值和意义。

综上所述，仅考虑满足饮用水量需求的管道分质供水只能在有限程度上提高居民用水的安全性，是受目前经济实力限制而采取的一种过渡性方法。为了缓解水源污染的危害，在部分小区或小范围内实施管道直饮水不失为过渡时期的一种积极举措，然而在城市大范围内实施管道直饮水工程则可能是“得不偿失”的，从未来城市的供水格局来看，这是一种不可持续的水资源策略。

[参 考 文 献]

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[2]王志强，等.包头管道直饮水设计中存在问题的分析及建议[J].2011，36（5）：70-73

[3]季强.我国城市分质供水现状分析[J].城镇供水，2005（5）：51-53

[4]孟佩俊，等.包头市生活饮用水中无机阴离子检测分析[J].现代预防医学，2014，41（23）

[责任编辑：王凤娟]endprint