李韩立（国家税务总局国际税务司反避税二处　北京 100038）

BEPS行动计划4、第二阶段成果2：利息扣除和其他金融支付

李韩立（国家税务总局国际税务司反避税二处北京 100038）

一、背景

在国际税收筹划中，第三方及关联方利息支付是最简易的利润转移手段之一。货币的流动性和可替代性使得调整受控企业的债资比例变得相对容易。各国国内法通常对债务支出和权益支出采取不同的征税方式。利息支出通常作为费用可在计算支付方应纳税所得额时进行税前扣除，反之，股息（或其他权益性回报）支出则一般不允许在税前被扣除。同时，跨国集团还能通过各种税收筹划手段降低或消除利息收取方在其税收管辖区的相应税负。由于跨国集团更倾向于进行债权性融资，因此相较于国内集团，其在人为操纵利息支出以转移利润方面具有天然的优势，资本所有权的中性可能被扭曲。因此，税基侵蚀和利润转移（BEPS）第4项行动计划的成果——《利息扣除和其他金融支付的产出报告》（以下简称“报告”），旨在为各国制定利息（及其他金融支付）扣除限额政策提供最佳实践方法建议，以应对跨国集团通过利息（及其他金融支付）转移利润的问题。

第4项行动计划旨在引导各国建立一个较为广泛的限制利息扣除的网络，以应对跨国集团通过利息（及其他金融支付）转移利润的问题。

二、报告的主要内容

为了实现BEPS行动计划“税收与经济实质发生地和价值创造地相一致”的目标，本项行动计划重点关注通过第三方、关联方及集团内债务产生的过度的利息扣除或为享受免税或递延纳税待遇的所得提供资金的问题。报告建议应对以上问题的最佳实践方法应适用于所有形式的利息以及所有在经济实质上等同于利息的费用支出，以确保不同类型的集团的税收待遇一致。同时，报告中的最佳实践方法建议利息扣除限额规则不仅适用于关联方及集团内债务支出，同时也适用于第三方债务利息支出。

（一）最佳实践方法推荐

报告推荐的最佳实践方法以固定扣除率规则为基础，即各国应限制企业对净利息以及其他利息性质的费用的税前扣除，使其不超过某个固定扣除率。各国可在10%至30%的区间内选择设置本国的固定扣除率。同时，各国可选择是否在固定扣除率规则之外设置集团扣除率规则。根据集团扣除率规则，如果企业的净利息费用超过按照其居民国固定扣除率计算得出的扣除限额，就可以继续扣除利息，但扣除额不能超过按照其所在集团的集团扣除率计算得出的扣除限额。各国如果决定不引入集团扣除率规则，则必须保证其在对跨国集团和本地集团适用固定扣除率规则时不存在歧视。

在固定扣除率规则及集团扣除率规则之外，各国可设置补充条款以降低利息扣除限额一般规则对BEPS风险较小的企业的影响。例如，各国可设置最低限度门槛值以排除低BEPS风险的企业；各国也可以允许在某些条件下，豁免为公共事业项目提供资金的第三方债务利息；或者各国可允许当期不允许扣除的利息或当期未使用的利息扣除限额向以后年度结转。报告同时推荐各国可以在利息限额扣除一般规则之外，设置专门规则。由于银行和保险业的特殊性，报告建议各国为其设计专门的规则以应对该行业特有的BEPS风险。

1. 最低限度门槛值以排除低风险企业。各国可以自主选择是否设置最低限度门槛值排除低风险企业，即净利息费用低于该门槛值的企业在税前扣除利息费用时不受限制。各国在设置门槛值时，应该考虑本地的经济状况、利率环境、税收及法制等方面的因素，并且定期根据这些因素的变化对门槛值进行评估及更新。同时，最佳实践方法推荐，如果一个集团在一国拥有多家企业，则各国在设置门槛值时应该考虑多家企业总的净利息费用。为防止跨国集团通过拆分企业对该规则进行规避，各国在设置门槛值时可结合反碎片化规则。

2. 固定扣除率规则。该规则为本项行动计划的核心。各国可根据自身情况设置净利息费用的固定扣除率（企业的净第三方利息费用/企业的息税折旧及摊销前利润）。企业发生的低于根据该固定扣除率计算得出的净第三方利息费用，都允许在税前扣除。

由OECD/PwC提供的2009—2013年的公开财务数据分析显示，如果将固定扣除率设置为10%，约60%的跨国集团可以扣除其全部的净第三方利息费用，如果将固定扣除率设置为30%，约85%的跨国集团可以扣除其全部净第三方利息费用。本项行动计划基于此分析，为各国设置固定扣除率提供了一个10%至30%的选择区间。各国可根据国内法要求、自身政策需要及经济发展情况选择该区间内的值设置固定扣除率。

各国在设置固定扣除率时应注意考虑六个因素，分别是：某国如果仅引入固定扣除率规则（即无集团扣除率规则），则可设置较高的固定扣除率；某国如果不允许当期未使用的利息扣除限额向以后年度结转或者当期不能扣除的利息向以前年度结转，则可设置较高的固定扣除率；某国如果有其他应对BEPS风险的利息扣除限额的专门规则，则可设置较高的固定扣除率；某国如果利率水平较其他国家要高，则可设置较高的固定扣除率；某国如果受限于宪法或其他法定原因（例如欧盟法律要求），必须给予BEPS风险程度不同的企业同等的税收待遇，则可设置较高的固定扣除率；某国可以根据企业的规模设置不同的固定扣除率。

3. 集团扣除率规则。考虑到使用统一的固定扣除率可能造成某些处于高杠杆行业或属于高杠杆集团的企业无法完全扣除其所有的净第三方利息费用，报告在固定扣除率规则之外增加了集团扣除率规则。

如果企业的净第三方利息费用/息税折旧及摊销前利润比率高于其所在居民国的固定扣除率，则企业可以适用集团扣除率规则。即企业净第三方利息费用只要不超过根据其所在集团的净第三方利息费用/息税折旧及摊销前利润比率计算计算得出的结果，都可以在税前扣除。为了降低管理成本，报告建议各国可自主选择是否将集团净利息费用整体向上提升10%以计算集团扣除率。集团扣除率规则实施细节的有关工作将在2016年继续进行。

4.当期不允许扣除的利息/当期未使用的利息扣除限额向以后年度结转，当期不允许扣除的利息向以前年度结转。最佳实践方法采用利息费用/息税折旧及摊销前利润比率作为衡量经济活动的指标，由此引发的利息费用扣除限额波动性较大或者利息费用和利润时间上的不匹配问题，可以通过本条款予以缓解。但是各国应该考虑对这些规则设置附加限制条件。例如各国可以限制条款中允许结转的年限，或规定允许结转的金额必须逐年递减，或设置允许结转的最高限额，或限制每年结转的金额，或在一定条件下将结转金额清零等。

5.专门规则。报告建议各国可以设置专门规则，以解决利息扣除限额一般规则无法解决的BEPS问题。报告举例说明了一般规则可能无法解决的问题。例如：企业通过向其居民国之外的集团内企业或关联方支付利息费用以避免本应产生的应纳税的净利息所得；集团实际并未进行新的融资，集团内企业却需要为“人为筹划的贷款”支付利息费用；在某些结构性安排（背靠背融资安排等）下，企业需向第三方支付利息费用；企业向关联方支付的利息费用过高或该利息是用于为免税所得提供资金支持；企业向关联方支付利息费用，而该关联方在其居民国税负偏低或零税负等。

6.针对银行和保险业的专门规则。银行和保险业在利息中扮演的角色和其他行业有显著区别，大多数国家对金融行业的资本结构也都有严格的行业限制。银行和保险业作为为其他行业提供资金借贷的债权人，大多存在净利息所得，而不是净利息费用。因此，利息扣除限额的一般规则通常不适用银行和保险业。同时，由于利息所得为银行和保险业的主要所得来源，使用息税折旧及摊销前利润作为衡量经济活动的标准也并不适宜。银行和保险业的财务报表与其他行业也有显著区别，在采集集团扣除率所需数据时也相对困难。因此，报告建议各国设置特殊规则以应对银行和保险业的BEPS风险。该工作将在2016年继续进行。

（二）几个重要问题的讨论

1.利息的定义。简单而言，利息是借款的成本。为了有效应对BEPS问题，利息扣除限额一般规则应该对利息，其它经济实质等同于利息的金融支付，以及发生的与举债相关的费用都予以适用。

2.第三方债务与关联方债务或集团内债务。利息扣除限额的一般规则不仅适用于关联方或集团内债务，也适用于第三方债务。各国现存的资本弱化规则大多仅适用于关联方债务，但有关数据显示，仅对关联方债务适用利息扣除限额规则可能会导致第三方债务的增长。同时，如果利息扣除限额规则未对第三方债务进行限制，可能导致企业对该规则的滥用（例如背靠背融资安排等），也不能遏制跨国集团人为地将可税前扣除的利息费用积累在低税率国家的动机。

3.限制利息费用与限制债务水平。最佳实践方法应该限制利息费用还是限制债务水平，报告推荐了前者。理由如下：一是限制企业债务水平的规则本身并不能解决由过高利率所引发的BEPS问题；二是限制企业债务水平的规则并不能将利息性质的费用与企业的债务直接联系起来；三是企业在一段时间内债务水平可能发生变化，但利息费用却能准确地反应企业在一段时间内举债的情况；四是限制企业债务水平的规则并没有考虑到由于商业原因，两家债务水平相同的企业所承担的利率可能会存在差异。

但报告也提到了各国也应考虑到企业的债务水平通常在企业管理层的控制之下，具有较强的可预见性。但利息费用却可能由于利率的变化而浮动较大。由于利率的增长导致的未来利息费用不允许扣除的可能性也许会降低企业借入长期债务的意愿。

4. 衡量经济活动的指标。最佳实践方法中衡量经济活动的指标选取了利润表指标（息税折旧及摊销前利润）而非资产负债表指标（资产价值），相应的固定扣除率及集团扣除率则是通过计算净第三方利息费用/息税折旧及摊销前利润比率，而不是债权性投资/权益性投资比率得到。使用利润作为衡量经济活动的指标能更有效地将企业税前扣除利息费用的能力与其从事的价值创造活动并产生应税所得的结果进行匹配，也可以更有效地防止企业的筹划。同时，利润也是判断企业举债及偿债能力的重要指标。虽然利润指标具有较大的波动性及不可控性，但报告建议可以通过取多年平均值的方法予以缓解。

相比之下，虽然税务机关能较为简便地获取测算资产负债表该指标的相关信息，但该指标仅仅是对企业经济活动间接的衡量指标，对企业债务利率也不做限制。集团也能通过人为地增加某家企业的权益性投资来操纵这项指标。而如何准确识别资产价值，建立一个统一的且被大众认可的资产估值模型，也是使用该指标衡量经济活动的核心问题。

5. 利息扣除限额规则适用的企业。本报告将企业分成三类，跨国集团成员企业、国内集团成员企业以及非集团成员的单独企业。报告建议固定扣除率规则至少应对跨国集团成员企业适用。但各国可以选择将固定扣除率规则也适用于国内集团成员企业，以满足宪法中平等对待所有纳税人的要求。而对于非集团成员的单独企业（可能是个人直接或间接所有的小型企业，或在相同投资者控制下的信托、合伙人企业等控股结构复杂的大型企业），各国可选择对其适用固定扣除率规则，或设计专门规则以应对与其相关的BEPS问题。

6. 为公共事业项目提供资金的第三方债务利息的豁免条款。各国如要设置本豁免条款，则向公共事业项目提供资金的第三方债务利息应满足以下条件：第一，公共事业部门通过合约或其他方式要求运营方提供公共产品或服务。对公共产品或服务的提供除了满足对一般商业企业规则的要求，还应满足专门的控制或监管要求。第二，由运营方承担的应付利息是来自第三方无追索权的债务，即债权方仅对该专门项目的资产及产生的所得有追索权。第三，运营方承担的债务不超过资产在收购或构建成功时的价值或预估价值，除非有新增投资额以维护或增加资产价值。第四，运营方、利息费用、项目资产和项目产生的所得都在同一个国家，且所得应适用普通税率。第五，考虑到项目的周期长短，同一个运营方的相似项目或同一个运营方所在集团其他企业的其他项目杠杆率实质上不能低于第三方债务。

三、影响

从目前我国的法律规定和反避税目标来看，由于存在上位法不支持的问题，本项行动计划的部分内容不适用我国现实情况。首先，同大多数OECD成员国对企业发生的所有借款利息费用进行限制不同，我国的企业所得税法里规定税务机关只能对关联借款的利息扣除进行限制，不能对非关联借款进行限制。其次，我国现行的利息扣除限额规则实质上是对关联借款进行限制的资本弱化规则，是转让定价规则体系的一部分，而非报告所推荐的利息扣除限额的一般规则。第三，在衡量经济活动能力指标的选择上，我国采用的是基于资产负债表的关联债资比指标，而不是基于利润表的指标，衡量的是企业整体借贷容量而不是其利息偿付的能力。

但我国仍然可以积极研究借鉴该项行动计划的成果。第一，在将来修改税法建立我国自身的利息扣除规则时，可以考虑将限制利息扣除的范围从关联借贷扩展到所有借贷，同时也可考虑选取与经济活动关联性更强的利息偿付指标作为衡量企业经济活动的指标，以更好地发挥政策的效果。第二，本次报告中强调了一般利息扣除规则之外专门规则补充作用的重要性。我国也可以考虑设置一些专门规则来补充现行的资本弱化规则。第三，我国应积极关注各国利息扣除限额规则的新规定，尤其是各国在最终实施阶段对集团扣除率规则的设置。虽然目前没有现存的使用利息偿付能力指标作为判断标准的集团扣除率规则，但企业将来仍可能在该规则要求下对全球融资布局做出平衡。我们需对“走出去”企业在其他国家可能面临的利息扣除限额问题进行提醒，帮助其防范风险。

责任编辑：惠知