徐会坛

中央做不到的事情，地方有可能做到；整体做不到的事情，某个局部可能做得到。关键是要有多元化的社会生态，也就是说，不要只寄希望于政府，而应该寄托于社会，寄托于社会协治

社会组织存量改革的突破口在人事

《中国慈善家》：党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”。这说明党和政府对社会力量、对公益力量的认识在深化？

杨团：这得从两个角度说。第一个角度是社会变了，过去几亿老百姓就跟几亿块木头似的，从“印把子”到“钱柜子”都抓在政府手里；但今天老百姓可以自主去找活路、去建企业、去挣钱，人与人之间的独立性大大增强，不那么听政府管了。在这样的情况下，社会怎么治理？所以，社会治理提出的一个原因，是现在的社会比过去难于治理了。

第二个角度，治理不是管理，它不是自上而下的，而是大家比较平等的，用一种网络的方式相互沟通、相互认同。但是，对于社会力量，党和政府还是有收有放，意思是对觉得不会出问题的组织就放，但是对于觉得非抓着不放的组织，例如境外非营利组织，就收。有放有收，分类管理，这是党和政府现在的基本战略。

《中国慈善家》：在这个背景下，你提出了“社会协治”的概念。这包含你对社会与政府关系怎样的思考？

杨团：受到费孝通先生“差序格局”理论的启发，我曾经画过一个图。在图的中央是党和政府，这个中央外面有几个圈：第一个圈是参加政治协商会议的八大群团，包括工会、共青团、妇联、科协、工商联等，以及在行政级别、人事编制和财政供给方面的管理与这八大群团差不多的红会、残联等免予社团登记的组织；第二圈是公益性事业单位，他们中相当大的部分登记了事业法人；第三圈是青基会、儿基会、扶贫基金会等“中国”字头的基金会，它们都是有政府或工、青、妇等机构背景的正式登记注册了的组织；第四圈是没有这些背景但正式登记注册了的民间组织；第五圈是没有正式注册登记但有组织形态的民间组织；最外圈完全向社会发散，是群众自发、自组织的既没有登记注册也没有组织形态的组织、网络，包括微信群、互联网社区等。

我们要承认社会本来就是一圈一圈的，社会组织与政府的关系是有差序的，越里面的组织与党和政府的关系越近，反之关系越远，但社会面越广、自主意识越强。

《中国慈善家》：关于社会组织在社会治理中的地位和作用，比较流行的提法是“社会共治”，而你却提出了“社会协治”，你另辟蹊径的原因是什么？

杨团：在今天的形势下，最重要的还是处理好与党和政府而非市场的关系。这是中国社会力量崛起的独特性。

一些人跟我讲，党都提“社会协同”了，你却非得说“社会协治”，这是落后。我说，党提出的“社会协同”，照我的理解，党是要社会协同党的领导，要的就是“协治”，而非“共治”。所以，我提出“社会协治”的概念是从现实出发，现实就是在一党专政的情况下，党一定是核心，然后希望你能够起到一定帮助和支持的作用。

刚才我画了一个差序格局图，社会协治承认这个图中的每一个圈都有差异，但每一个圈又有可能帮助或支持最邻近的那一圈，形成合作关系。承认这个现实，能够帮助社会组织把位置摆得比较合适，争取到更大的空间，发挥更大的作用。硬碰硬一点作用没有。

《中国慈善家》：按照社会协治模式，社会组织该如何发挥作用？

杨团：我说的协治不是党和政府说做什么就做什么，而是社会组织根据自己的判断去理解、去帮助和去支持党和政府。具体来说，比如慈善法。2014年2月，我们知道说中央把慈善法放在一类立法规划里了。当时我就非常着急，担心出来一个“恶法”，因为觉得政府层面对于很多慈善的基本概念都还没搞清楚。所以，从2014年3月开始，我们就自发开始组织了一系列研讨，草拟了五个民间版本的慈善法。2014年12月底，我们又召开了这五个民间版本《慈善法》的研讨会。可以说，我们用各种方式尝试影响和引导慈善法的立法工作。后来看到今年3月的那个版本已经吸收了民间版本大约70%的内容，相当不错。我原来对慈善法一直是极其悲观的，但是这次（民间力量）组织起来推动慈善法立法让我觉得有信心了。这样的话，今年10月将提请全国人大常委会审议的版本应该问题不大。

《中国慈善家》：你说过，社会协治需要国家大力发展社会组织，进行社会组织的存量改革，释放过多的行政权力，让多样化的社会生态有自由生长的空间。但是，这一改革背后牵涉到复杂的既得利益体系，你认为突破口在哪里？

杨团：人事。行政级别和事业编制这两块都算人事，它们改革了，基本问题就可以消除了。这个东西要说改不容易，也不好改，因为一些有政府背景的组织自己不愿意，它们现在下去接触的都是政府单位，和政府合作起来比较方便，待遇也好，另外它们的领导有司局级头衔，退休后别有意义。但是，我觉得可以逐渐弱化，比如最简单的一个办法就是，编制以前有的保留，但以后即使有人调走了、缺编了也不再增补。行政级别也可以，原来有级别的退休后还保留，但是今后再进的新人一律没有级别。这样逐渐过渡，最后就全没有级别、没有编制了。

改革很困难，可改革早就悄悄开始了，表现在“中国”字头的那些基金会的改革上。中国扶贫基金会就已经在人事上改了，取消了原有的政府行政级别和国家事业编制，就是说谁是司长级、谁是处长级这一套没有了。

现在社会自组织的力量就像地火在运行，

而且越来越强大

《中国慈善家》：政府购买社会组织服务应该是今后一个长时期的重要社会政策。对此，你曾提醒：“由于管理和政策跟不上现实发展，已经出现了一些不好的苗头，所以，2015年的政府购买工作将面临管理必须上台阶的挑战。”请具体讲讲，这些“不好的苗头”包括哪些？

杨团：不是苗头了，问题已经很清晰。最大的问题是政府购买社会组织服务的政策目标与实际操作的目标不一致。政府购买社会组织服务政策带有改革的目标，就是政府不应该是一个大政府，不应该所有事都自己揽着，而应该把只要能够交给社会去做的就统统交给社会去做。endprint

在实际操作中，政府购买社会组织服务的目标就变成了完成上级政府下达的一项任务。一方面，这导致缺乏清晰的梳理和整体的规划，只是随机地从财政中拿出一些钱来，然后让下边报内容。另一个问题是不透明化，在挑选社会组织的时候不是用公开透明、统一的原则去选择，而是选择自己喜欢的、与自己最靠近的机构。这样一来，所谓的政府购买社会组织服务就变成了一种公开的内部游戏。

这些交易背后一定会有金钱或者其他方面的腐败，应该专门打击。现在的困难是，这个问题带有整体性，但是又还没有提到腐败治理的位置上。应该抓一些招投标额比较大的案例，了解它背后的情况。

《中国慈善家》： 2014年，财政部、民政部、国家工商总局联合制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》，明确要求建立综合性评价机制和第三方评估。第三方评估的作用怎样？

杨团：第三方评估没有真正到位。说得刻薄一点，政府购买社会组织服务是一项讨好社会组织的政策，不是真正遵循政治体制改革的思路出台的。它的整体设计都有问题，光“购买”根本不能概括政府与社会的关系，本来很有体系化的，除了购买，还有委托、特许等，现在光用“购买”这个词概括，就是不对的，完全没有协治的概念，而是雇佣的概念。在这样的情况下，第三方评估怎么评？

《中国慈善家》：中国的情况似乎往往这样，就是上面的好政策不少，例如慈善捐赠税收优惠、四类组织直接登记等，但是落实起来却障碍重重。依你看，瓶颈在哪里？

杨团：所有的政策的落实和执行都比制定复杂和困难得多。一般来讲，一项政策的执行一定要有很多细则，比如说四类组织直接登记，它就没细则，这就导致地方等中央给细则，而中央说这些细则我写不出来，你们底下先摸经验我再总结。我认为，中央和地方两方面都有过，中央不敢出细则，地方不敢在没有中央更明确旨意的情况下创新。也就是说，在政府的层级关系上，对政策的执行造成了比较大的阻碍，不光是慈善领域，其他领域也类似。

在这样的情况下，也有一些地方开始尝试，比如北京、广州等，各个地方情况不一样，但都说明一件事，那就是中国的政府不是一元的，已经多元化了，每个地方政府都有自己的决定权。所以，在中国很多事情是有空间的，绝对不像二十多年前那样无可奈何。我认为，现在社会自组织的力量就像地火在运行，而且越来越强大。

《中国慈善家》：如此说，你对社会组织改革的整体前景是乐观的？

杨团：我觉得我是中庸，就是说，我不属于乐观派，但也不属于悲观派。中央做不到的事情，地方有可能做到；整体做不到的事情，某个局部可能做得到。这样的例子我看到的太多，关键是要有多元化的社会生态，也就是说，不要只寄希望于共产党或中央政府，而应该寄托于社会，寄托于社会协治，一层一层地支持，一层一层地帮助，很重要的是要联合起来。

中国慈善事业走起来最大的艰难根本不是来自基层，而是来自上层

《中国慈善家》：你曾用“观念有进退，制度未突破”总结中国慈善事业的发展。在你看来，中国慈善事业发展过程中，政府对慈善的哪些观念不进反退？

杨团：2004年党的十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次把“慈善”写进党中央文件。但是，它把慈善和社会保障放在一起，而且不是说慈善是社会保障的补充，而是把慈善、社会保险、社会救助、社会福利并提，说是社会保障不可或缺的组成部分。这引发了后来的一大堆新问题。是什么呢？

从2004年以后，首先从南方的常州、苏州、无锡一带，因为那一带最先富起来、最有钱，当地政府下文件，号召老百姓捐款到慈善总会。也就是说，政府为慈善总会坐镇，然后慈善总会拉开袋子收钱。这就掀起了从南方刮向全国的“慈善风暴”。我的一个学生曾给我一份吉林市的文件，那上面写得清清楚楚，说这个钱慈善总会收，但是要进财政的口袋，慈善总会如果要用钱，要向政府写报告、打申请。这样一来，老百姓捐的钱就变成了政府财政的钱，这是一个最大的问题，以为政府来抓慈善就叫对，那是错了。这个比1994年、1995年后的那十年是倒退的。

《中国慈善家》：在“慈善风暴”之前的那十几年，中国慈善事业经历了哪些发展？

杨团：20多年前，中国的基金会总共加起来不到100个，而且都是“中国”字头，是非常边缘的。我在国家经济体制改革委员会担任分配体制司处长的时候，也只是模模糊糊地知道国外有基金会，比如福特基金会。至于中国，就知道青基会和妇基会，那还是因为当时国家体改委发（通知）出来说，青基会为希望工程筹款，妇基会为建立中华女子学院筹款。它们那时根本不是向社会募款，而是专门找机关筹集。

1993年，别人下经济之海，而我去了公益界。那时公益界还是一个极小的、边缘化的圈子，而且是由国家组织的。到1994年中华慈善总会组建的时候，慈善是伪善等观念在人们心里还是根深蒂固。中宣部规定报纸一律不许刊登（与慈善相关的内容）。

在这样的背景下，1996年春天，中华慈善总会邀请王蒙、季羡林、当时上海的民政局局长施德容、社科院的一批专家等，召开了“慈善是社会主义精神文明的组成部分”研讨会，讨论给慈善正名，把它纳入社会主义的意识形态。后来，这个会议的内容在《光明日报》上刊登了。但是，慈善的宣传渠道全面打开，慈善真正被人所知，是从1998年的长江大洪水开始的。洪水发生后，8月16日，中华慈善总会与中国红十字会、中央电视台联合举办了中国第一个电视募捐专场晚会。当晚就筹集了3亿多元的善款和物资。

但是，慈善在没有大灾的平时要不要做？慈善要不要进入日常生活？这些在1998年大洪水过后仍然是问题。所以，当时中华慈善总会的领导就去找中央呼吁，讲慈善如果能够进入党的文件，那么全国上下就都认了。可见，中国慈善事业走起来最大的艰难根本不是来自基层，而是来自上层。后来，多番沟通后，2004年，“慈善事业”第一次被写入党的文件。

《中国慈善家》：“慈善风暴”掀起后的这十年，在你看来，中国慈善事业在制度层面的发展得失又如何？

杨团：“慈善风暴”的问题后来往上反映了，所以，2007年党的十七大报告就把慈善事业改成了社会保障的补充，和商业保险并列。这样一来，就从中央文件的角度把慈善由政府直接管扭过来。后来这个“慈善风暴”已经不是中央精神上的问题，而是变成了一些不领会或故意领会错的基层官员的问题，他们还是把慈善作为自己增加计划外财政收入的手段。

从2004年到现在，慈善是民间的这个概念是慢慢清楚了，退了以后又开始进了，但是，在很多政府官员的脑袋里，这个事情一直还是不清晰的，甚至我们一些慈善组织的负责人也是。比如一些慈善会，觉得慈善还是在弱势阶段，不依靠政府就没有出路，所以政府利用你一下，把钱收到政府口袋，你要的时候再给你，这是慈善发展阶段的一个必然产物。这是从既得利益出发（考虑问题）的结果。我认为，在过去二十多年的后十年中，这是最为严重的一个问题。

《中国慈善家》：从整体上来说，你现在会如何评价过去二十多年慈善在中国的发展历程？

杨团：这二十多年改变是很大的，慈善进入社会生活成为重要议题之一，政府也开始承认慈善是民间的。但是，这个变化当中有一种东西似乎到今天还是没有变，我指的是中央对社会的认识的核心里头还有一块硬结，迄今没有解开。

从公民社会这个概念也看得出来。我最早接触到公民社会的概念是1995年去美国学习基金会的时候。大概从1997年开始，我大量去找公民社会的文献，但找来找去，在中国只找到一篇，刊登在1990年还是1992年的《读书》杂志上。可见，到了1997年，公民社会还只不过是一个学术词汇，真正讲得很少。endprint