【社会现象与社会问题研究】

业主委员会培育与社区多中心治理模式建构*

张 振杨 建 科张 记 国

摘要：随着城市化和住房商品化进程的加快，传统行政化的社区管理模式已无法适应新型物业社区蓬勃发展带来的治理需求，社区多中心治理模式正成为城市社区治理现代化的重点方向。社区多中心治理本质上是社区治理主体多元化、治理权力分散化、治理结构扁平化、治理方式协商民主化的过程。培育社区业主委员会、实现社区治理主体多元化，推动社区治理分权、形成配权合理的社区权力结构，搭建社区治理主体的互动协商平台，创新协同共治的治理机制，发挥政府行政力量、市场力量与社区自治力量的合力，是社区多中心治理模式的建构路径。

关键词：业主委员会；社区分权；协同共治

中图分类号：C913文献标识码：A

收稿日期：2015-07-15

基金项目：*国家社会科学

作者简介：张振，男，西安交通大学马克思主义学院博士生(西安710049)。

如何应对新型物业社区蓬勃发展给社区治理带来的挑战，是当前我国社区建设面临的重点理论和现实性问题。住房商品化改革后，新型物业社区已经成为城市社区的主要空间形态，而在此空间中引发的一系列基于产权的物业冲突、业主维权等事件，已经成为影响城市社会和谐稳定的重要风险源。虽然2000年底开始的社区制改革，涌现出“上海模式”“沈阳模式”“江汉模式”等典型模式，但这些多为政府自上而下的制度安排，出发点是希望通过社区建设推动基层社会的管理和整合，以解决单位制瓦解带来的治理真空，并没有真正考虑新型物业社区发展所带来的物业冲突、业主维权等新问题。因此，推动新型物业社区治理体制创新、建构新的社区治理模式势在必行。

新型物业社区治理模式的建构多被纳入“国家与社会”研究范畴，并呈现出两种不同的理论倾向：一种是以公民社会理论为基础，倡导社会主导的自治模式，认为社区是公民社会形成的重要场域，主张“积极发挥社区自治组织的功能，实现从党政管理向社区自治的转变”①。该模式不论在理论上还是实践中都存有一定的争论，理论困惑在于社区自治的实现形式到底是什么？是居委会还是业主委员会？实践中则表现为市民在没经过民主实践锻炼的情况下能否形成自我管理、自我约束、自我服务的能力，仍是未知。另一种是以治理理论为基础，倡导多个行为主体协同共治的社区治理模式。该模式主张以“竞争—合作”主义的理念处理社区事务，认为社区治理主体应由单一化向多元化转变，治理方式由行政主导向民主协商过渡，通过激发各行为主体参与社区治理的责任感和积极性，充分发挥政府、市场与社会主体在社区治理中的作用和优势，提高社区治理的有效性。从当前新型物业社区治理主体的能力和治理结构看，多中心治理模式更具参考意义。

一、多中心治理：社区治理的理想模式

杨建科，男，西安交通大学人文学院副教授，硕士生导师(西安710049)。

张记国，男，西安交通大学马克思主义学院博士生(西安710049)。

社区作为社会最基本的治理单元，涵盖了政治、经济、社会和文化等各方面因素，是政府组织、市场组织与社会组织共同运作的场域。随着我国城市社区中市场组织和社会组织的培育和发展，三种力量在社区中都将有自己的资源和活动空间并由此滋生出治理权力。对新型物业社区而言，三种力量的互动、博弈与融合实际上已经成为社区组织的基本运行方式，这就决定了社区治理离不开“政府—市场—社会”的“多中心”视角。

多中心治理理论所提倡的治理理念和治理框架为新型物业社区治理提供了重要的理论参考。多中心治理理论强调治理主体的多元化，政府不再是单一的治理主体，但依旧发挥着重要作用；代表市场力量的私人机构以及代表社会力量的第三部门都可以成为公共事务治理的主体，共同承担公共事务处理的责任。在治理机制上，多中心治理强调多元主体按照自身的治理逻辑处理公共事务，政府组织更多从宏观层面通过法律法规、政策、制度的制定和实施，为公共事务的治理提供依据和保障；市场组织按照自负盈亏的逻辑，以契约精神为基础，通过市场竞争和价格机制实现公共物品的有效供给；社会组织则以信任和互惠为纽带，将分散的个体组织起来，作为独立的第三方参与公共事务。在治理格局上，多中心治理打破了单中心治理权力格局的唯一性，不同治理主体之间既竞争又合作，既独立地追求自身利益，又通过协商合作的方式处理公共事务，并利用中间的博弈机制解决冲突，从而形成分级别、分层次、分阶段的多样性制度设置，共同促进社区公共事务的有效治理。

社区多中心治理本质上是社区治理主体多元化、治理权力分散化、治理结构扁平化和治理方式协商民主化的过程。社区多中心治理模式下，街道办、居委会、物业公司、业主委员会等主体都可以平等地参与社区事务，社区治理权也不再由某一个主体控制，而是分散在政府、市场和社会三大治理主体中，各主体通过对话、谈判、协商的方式，共同处理社区事务。对比传统行政化的社区管理模式，社区多中心治理模式更注重治理权力边界的划分，尊重社区市场主体和自治主体自身的治理逻辑，以调动社区各个治理主体的积极性和优势作用。与此同时，社区多中心治理模式下，各个治理主体可以通过协商机制充分表达意见，提出社区公共事务处理的方针策略，解决了以往社区治理中信息不对称的问题，提高了社区决策的科学性和合理性。更为重要的是，社区的多中心治理使社区居民由以往公共物品消费者的单一角色转变成生产者和消费者的双重角色，培养社区居民的社区责任感，提高社区居民参与社区治理的积极性，锻炼了社区居民自主治理的能力，社区治理由“自在”走向“自为”。因此，从理论层面探讨社区多中心治理的建构路径，从现实层面总结社区多中心治理的实践经验，对于推动新型物业社区的治理现代化具有重要意义。

二、主体多元：社区多中心治理的治理基础

社区多中心治理首先应实现社区治理主体的多元化，在当前新型物业社区政府主体、市场主体已存在的情况下，充分认识业主委员会(以下简称“业委会”)在社区治理中的地位与作用，培育以业委会为代表的社区自治组织，填补社区治理主体中社会力量的空缺，奠定社区多中心治理的主体基础。

1.业委会在社区治理中的基础性作用

业委会在维护业主权益、扩大基层社会自治、推进社区治理等方面起着重要作用。业委会实质上是将业主“原子化”权利转化为法定组织化权利、代表全体业主维护小区公共权益的组织。按照国务院《物业管理条例》(2003年)第6条“房屋所有权人”和《物权法》(2007年)第六章“业主的建筑物区分所有权”的规定，“业主对建筑物内的住宅、经营性住房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”，“业主可以设立业主大会，选举业主委员会”。由此，业主所享有的房产权益实际上除了财产权，还包括成员权，即业主在法律框架内通过民主程序自主决定小区公共事务的权利。但单个业主却没有法定身份对小区公共权益和事务提出主张，业主的权利处于原子化状态，唯有通过业委会才能使原子化的权利转化为法定的组织化权利。同时，业委会的成立能够改变以往业主与街道办、居委会等政府组织，房地产公司、物业公司等市场组织所处的不对等关系，在社区治理中构建“组织VS组织”的平等状态，成为维护社区业主权益的“代言人”。除此之外，业委会能够对社区的重大事项进行自主决策和管理，并依据法律赋予的权利监督物业管理企业的服务质量，与物业公司平等谈判等。可以说，业委会在一定程度上“实现了城市居民的自我治理，在物业管理和社区建设中发挥了积极作用”②。

2.业委会培育的现实困境与结构性制约

业委会“代表全体业主维护小区公共权益”的组织化性质，使其成立过程不可避免地会遭遇政府的策略性控制、房地产商和物业公司等利益集团的阻挠以及自身“集体行动的困境”等问题。根据统计，各大城市成立业委会的比例普遍偏低，西安市成立业委会小区的比例不到10%③，北京、广州、成都等城市小区中业委会成立比例也只有20%左右④，业委会成立几乎成为每个新型物业社区遇到的头号难题。首先，对基层政府而言，以业委会为代表的社区自治组织“虽然能够辅佐政府的管理，但它却是集体行动的重要载体”⑤。业委会往往是业主利益受损时的应急性反应，给基层政府造成“麻烦制造者”的刻板印象，基层政府不得不考虑业委会成立的后果。其次，社区物业管理领域存在的由“开发商、物业公司和相关政府部门及其官员组成”⑥的利益集团，是阻碍业委会成立的另一股力量。毕竟，业委会的成立将成为现有社区权力的挑战者和经济利益的争夺者，开发商和物业公司会尽力拖延、阻挠业委会的成立，甚至通过其他非正式渠道与基层政府相关人员合谋，使业委会胎死腹中。最后，业委会作为社会组织也会遭遇自身集体行动的困境，即业主对社区事务的冷漠和“搭便车”行为。城市新型物业社区是以陌生人为主体的非共同体社会，信任、规范和网络等社会资本尤为匮乏，社区成员间“一次性博弈”的可能性较大，机会主义盛行，搭便车成为常态，集体行动难以达成。因此，突破业委会成立的现实困境，培育以业委会为代表的社区自治组织，在社区真正形成政府组织、市场组织、社会组织的多元治理主体，对社区多中心治理模式的建构具有基础性作用。

三、合理分权：社区多中心治理的治理结构

主体多元化只是社区走向多中心治理的主体基础，要实现社区的多中心治理，必须使社区治理权走向多元化配置，使社区权力结构由原有政府或市场单方面操控的集权型向多元分散型转型，在社区治理中形成各主体配权合理的权力架构。

1.社区治理的权力结构

从理论上讲，社区治理权主要包括五个主要方面：(1)财务权，即对利用小区的公共部分通过市场化经营所得收益进行管理与使用；(2)决策权，即社区成员对社区重要问题和重大事项进行决策与管理；(3)任免权，即社区成员通过履行自身的选举权选举社区领导机构的领导者及其班子成员；(4)监督权，即社区成员有权监督政府或与自身利益直接相关的物业组织及其活动；(5)管理权，即社区成员围绕社区日常公共事务进行管理，以达到社区有序治理的权利。目前我国新型物业社区治理权，过分集中于以街道办、房管局、辖区派出所为代表的政府组织和以房地产公司、物业公司为代表的市场组织手中，居委会的自治性作用发挥不明显，社区权力结构严重失衡。大修基金被房管局掌控，社区的公共收益则被物业公司所占有；社区重大事务的决策基本被政府和物业公司把控，社区成员无法对社区事务进行自主决策；社区人事任免更多地掌握在街道办、居委会手中；监督权则因为业主未能形成代表自身利益的组织而无法落地，有名无实。日常的社区管理实际上被居委会和物业公司所掌握，社区治理体系中鲜有广大业主的位置。

2.社区权力结构：从集权型转向多元分散型

社区权力结构的转型就是要通过限制行政权力和市场权力在社区中的无限渗透，给予社会主体更大的权力空间，逐步明确各个治理主体的权力边界，形成配权合理的多元分散型权力结构。社区分权与配权的关键在于寻找行政权力、市场权力与自治权力的“有效边界”，即不同权力主体在社区治理中的合理定位，尤其是业委会等社区自治组织兴起对原有社区权力结构的冲击，社区治理权不得不进行重新划分。权力边界划分是一个动态的、各主体回归自身治理范围的过程，对政府而言，放权社区，退出越位领域，重点发挥在社区规划、社区秩序维护、社区组织监督、社区主体协调等方面的指导性作用；市场组织则回归社区服务的本质，提供专业性有偿服务，在社区建筑设施的维护、环境卫生的管理，治安的保卫等方面发挥主要作用；业委会等社会组织通过重新取得对日常事务管理、监督物业企业的权力，一方面向社区内其他治理主体反馈业主的意见和要求，另一方面则对社区内的物业管理企业等市场组织进行监督和管理。配权合理的社区权力结构不仅有利于发挥政府主体、市场主体和社区自治主体的积极性，对于减少各主体间的摩擦和冲突，实现三者的良性互动，也具有重要意义。

四、协同共治：社区多中心治理的治理机制

社区权力结构的转型意味着社区治理主体角色定位、社区治理机制、社区规章制度等需要进行新的调整。配权合理的社区权力结构虽然使各个治理主体权力边界清晰、角色定位明确，但社区公共事务往往涉及各个治理主体，这就需要社区针对公共事务搭建社区治理主体的协商互动平台，并通过社区制度条例的完善确保各主体的行为规范，发挥政府主体、市场主体与社区自治主体的合力，实现社区公共事务的协同共治。

1.搭建社区公共事务协商治理平台，建立多主体的博弈机制

社区事务的协同共治需要搭建街道办、居委会、物业公司、业主委员会和广大业主的互动、协商、博弈平台，完善政府行政力量、市场力量与社区自治力量的博弈机制。由于各个治理主体针对社区公共事务存有不同的利益诉求，越界行为常有发生，为了避免摩擦和冲突，需要协调各主体之间的利益关系。同时，由于各个治理主体在社区公共事务的处理过程中发挥着不同的作用，这就要求对各个治理主体的功能进行协调和分配。因此，通过搭建各主体间的互动、协商、博弈平台，协调各主体间的利益关系，分配各主体的治理功能，建立社区治理的民主协商与博弈机制，使各个治理主体既可以充分表达自身的利益诉求，又可以通过充分讨论、协商、博弈达成治理共识，营造出多元主体合作共治的氛围，推动社区公共事务的顺利解决。

2.建立健全法律法规，完善制度保障机制

社区事务的协同共治必须通过社区法律制度的完善确保各主体的行为规范，建立维持多中心治理秩序的制度基础。社区的制度基础主要由国家的法律制度和社区自身的规章制度两部分组成。社区治理的国家法律以《物权法》为核心，以国务院《物业管理条例》为基础，以各级政府《物业管理条例》为辅助，用以规范治理主体行为和相互关系，保证不同主体治理过程中的良性互动，使社区治理有法可依，有序运行。除此之外，社区自身的制度供给，如《业主管理规约》《业主大会议事规则》，业主的自我监督制度、业主委员会例会制度等制度规则，在进一步规范社区各主体的行为，推动社区治理规范化、制度化方面也发挥着至关重要的作用。

五、西安XQYY小区的实证研究：社区
多中心治理的治理实践

XQYY社区位于西安市碑林区，是典型的商品房物业社区，2011年成立业委会，现已成功运行4年，迄今为止已经召开过5次业主大会、37次业主委员会会议。该社区自业委会成立以来，通过发挥业委会在社区治理中的基础性作用，监督物业公司运作，分担居委会职责，探索出一条基层政府、物业公司、业委会、业主等协同共治的社区多中心治理道路，成为西安市社区治理的标杆。

1.成立业委会，实现社区治理主体多元化

XQYY业主的积极行动推动了社区业委会的成立，实现了社区治理主体的多元化，奠定了社区多中心治理的主体基础。XQYY业委会的筹备过程，也曾受到来自于开发商与物业公司阻挠和社区业主集体行动困境的影响，XQYY开发商与物业公司是典型的“父子体制”，掌控着社区的建设、财政等资源，利用信息优势拖延或拒绝提供相关材料阻挠业委会的成立，甚至对带头成立业委会的积极分子实行报复，破坏业主的筹备活动。以XQYY业委会周主任为代表的积极分子通过学习《物权法》《物业管理条例》等法律知识，利用法律渠道表达自己的声音，维护自身的合法权益，寻求政府支持，努力解除基层政府的担忧。同时，利用西安市长热线、行政投诉等途径求助于更高权威的相关部门，借助于西安市政府、碑林区政府房改办公室等公权力对房地产商和物业公司持续施压，瓦解市场阻力。除此之外，业主积极分子通过挨家挨户听取意见，寻求支持，以实际行动逐步取得了社区业主的信任，建立起社区积极分子与业主间的社会网络，业委会成立的过程也是社区社会资本发育的过程。XQYY的积极分子以行动解除基层政府的担忧，冲破利益集团的阻挠，培育社区的社会资本，使XQYY业委会得以成立，实现了社区多中心治理的主体基础。

2.治理分权，推动社区权力结构转型

XQYY业委会成立后的积极作为推动着社区权力结构的转型，各个治理主体在社区治理的动态过程中寻找各自的权力边界。XQYY业委会通过与物业公司、居委会的对话、协商甚至抗争，显示着对社区公共决策和公共事务治理的影响，推动着社区权力结构由集权型向配权合理的多元分散型转变。XQYY业委会多次与AJ物业进行对话和抗争，取得业委会办公用房，监督AJ物业修缮损坏多年的住宅楼外墙面，对小区内的供水设施和化粪池进行清洗，整修年久失修的消防设施等工作，并重新选聘新的物业公司——XD物业有限责任公司。业委会在更换新物业以后重新获取了小区的财务权，通过停车收入、广告收入、场地租赁等方式，在两年多的时间里获取共有收益628417.21元⑦。可以说，通过一系列的对话、协商、抗争，业委会重新取得了对社区日常事务进行管理和监督物业企业的权力，物业公司也从以往的主导位置逐渐回归服务社区的本质，在社区建筑设施的维护、环境卫生的管理等方面发挥主要作用。各个治理主体间的权力边界逐渐明晰，配权合理的社区权力结构正在形成。

3.协同共治，实现社区事务有效治理

XQYY社区通过搭建不同治理主体间互动、协商、博弈的机制和平台，完善社区治理制度，鼓励业主参与，形成了各主体协同共治的治理格局，实现了社区事务的有效治理。社区重大事务的决策需要广大业主、业委会、物业公司、居委会等治理主体共同协商，由业主大会集体决策。2013年9月，XQYY社区就曾针对汽车收费岗亭修建问题，召集业主、物业办、BT公司、居委会等进行协商、博弈，同意在通道卖场北墙两个消防门之间建立带卫生间的小区汽车收费岗亭，方案由BT公司负责提供，业委会负责方案确认，物业公司负责监督工程实施，居委会负责各方协调。与此同时，XQYY社区通过召开业主大会的形式，制定并通过了社区的《业主管理规约》《业主大会议事规则》、自我监督制度、例会制度、财务管理制度等，进一步规范了社区各主体的行为，增强了社区治理的可持续性。通过协商平台的搭建和社区制度的完善，XQYY社区形成了公共事务协同共治的良好局面。

六、结语

本文从理论层面对社区多中心治理模式进行了逻辑推演，提出了社区多中心治理模式的实现路径，即主体多元、合理分权、协同共治，西安市XQYY的社区治理实践则提供了经验检视。但现实中像西安市XQYY一样的社区仍是少数，社区多中心治理模式的建构并非一帆风顺。业委会成立难仍旧是普遍性问题，社区治理主体多元化进程缓慢；从政府行政部门、物业公司等组织中获取社区治理权也是异常艰难的事情，社区治理权力结构失衡依然严重；社区民主协商机制缺乏、法律制度不完善等问题依旧存在，协同共治格局也难以形成。因此，未来新型物业社区多中心治理模式的建构仍需从社区治理主体、社区权力结构、社区治理机制三个方面入手，通过政府部门的大力扶持，简化业委会申请程序以及业主自身的积极行动，使业委会成为每个新型物业社区的主要治理主体，填补社区治理主体中社会力量的空缺，形成真正的社区“多中心”；通过政府部门转变职能，退出越位领域，以及业委会与物业公司等市场组织的对话、协商甚至抗争，使市场组织回归服务本质，社区治理主体的权力边界逐渐明晰，形成配权合理的社区权力结构；通过修订《物业管理条例》，解决业主大会法律地位不明确、共有部分归属模糊、业委会权责边界模糊、无法独立设立银行账户等突出问题，完善社区治理的法律制度，共同建构城市社区的多中心治理模式。

注释

①庞小宁、贾心洁：《城市社区治理：从政府主导走向协同自治》，《发展研究》2013年第12期。②桂勇：《略论城市基层民主发展的可能及其实现途径》，《华中科技大学学报》2001年第1期。③《西安仅有200多个业委会，不足小区总量10%》，华商网，http://hsb.hsw.cn/2014-08/24/content_8547359.htm，2014年8月24日。④李羚：《物业管理中的政府治理思考》，《经济体制改革》2006年第4期。⑤康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。⑥张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制》，《社会学研究》2005年第6期。⑦该数据来自于《XQYY第一届业主委员会工作报告》。

责任编辑：闻道