□ 王利民 彭军伟

浙江仙居：倾力打造国家公园“金名片”

□ 王利民 彭军伟

国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为科学研究、环境教育和生态旅游提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。国家公园的理念和发展是世界公认的能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。2014年3月7日，仙居县获国家环保部批复开展国家公园试点。

仙居国家公园地处浙江省仙居县南部的田市镇、白塔镇、淡竹乡、皤滩乡4个乡镇河谷平原和丘陵山区，界于东经120°17′6″-120°55′51″、北纬28°28′14″-28°59′48″之间，南北宽21.1千米、东西长20.84千米，总面积301平方千米。该区域保存着完好的中亚热带常绿阔叶林、中生代火山与火山岩地貌地质，是罕见的天然植物“基因库”、动植物“博物馆”、“火山岩地貌的大观园”。

国家公园区域现有自然园区建设管理现状与问题

据统计，截至2014年底，仙居国家公园区域已建立了各级各类自然生态保护园区5类，5处，分别是括苍山省级自然保护区、仙居国家级风景名胜区、浙江仙居国家级森林公园、神仙居省级地质公园、神仙居4A级旅游景区。但是，按生态要素划分，目前，各类自然生态保护区分属环保、林业、国土、住建、旅游等5个部门和单位主管。其中，括苍山省级自然保护区主管单位为环保部门综合管理、林业部门线条管理，仙居国家级风景名胜区为住建、旅游部门主管，浙江仙居国家级森林公园为林业部门主管，神仙居省级地质公园为国土部门主管，神仙居4A级旅游景区为旅游部门主管。

同时，自然园区面临着许多问题。一是自然园区交叉重叠、人为割裂生态系统完整性。现有各类园区过于强调对自然生态要素的划分，忽视了生态系统的完整性和服务功能，与维护生态安全和保护生物多样性的需求不适应，5处自然园区交叉重叠严重、人为割裂生态系统完整性，形成一张复杂的空间“文氏图”。

二是管理混乱、责任不清。5类已建立的自然园区是由不同的资源管理部门根据各自权限制定不同的管理制度、措施、标准和技术规范，现有各类园区实行管理、经营和服务一体化，“既是裁判员又是运动员”垄断经营模式，未引进竞争机制、对市场全面放开。没有实现对区域生态环境的整体保护和统一监管，存在自然生态保护管理混乱、责任不清，重复建设、效能低下等问题。导致生态环境保护、宣传教育、科学研究、生态旅游各方面发展不平衡。

究其原因，一是实行生态要素划分自然园区。现有各类园区过于强调对自然生态要素的划分，忽视了生态系统的完整性和服务功能，与维护生态安全和保护生物多样性的需求不适应。导致各类自然生态保护园区的无序发展，造成自然园区种类繁多、数量庞大，彼此之间缺乏有机联系，不成体系。

二是实行部门线条管理体制。现有各类园区实行由资源部门分散、线条管理的管理体制，过于强调管理权限的划分。没有实现对区域生态环境的整体保护和统一监管，不符合自然规律，出现授权不一、规范性文件经常代替正式的立法等多种现象，导致自然生态保护管理缺失。

三是实行管经一体化运营。现有各类园区实行管理、经营和服务一体化，“既是裁判员又是运动员”垄断经营模式，未引进竞争机制、对市场全面放开。导致生态环境保护、宣传教育、科学研究、生态旅游各方面发展不平衡。

浙江省仙居县景星岩

多方参与，多举措打造“国家公园”

为了促进仙居国家公园的良性发展，仙居采取了许多的措施：

首先，通过政府主导、多方参与，优化整合管理体制。仙居成立了以县党委、政府主要领导为组长的国家公园建设领导小组，建立国家公园办公室，下设体制机制组、规划调查组和政策研究组，分别由发改、环保和旅游等部门一把手任组长。人大、政协高度支持，纳入人大主任、政协主席办公会议议题，组织10多次专题调研，专题听取、研究县政府国家公园建设报告。密切联系国际、国内组织，先后邀请世界自然保护联盟（IUCN）、世界自然基金会（WWF）、保护国际（IC），环保部规划院、国家环科院、中科院、人民大学、北京大学、中国矿业大学、清华大学等专家实地考察、调研国家公园建设。与环保部对外合作中心合作框架协议，优化资源配置，推进仙居国家公园建设。对仙居国家级风景名胜区、浙江仙居国家森林公园、仙居神仙居省级地质公园、浙江括苍山省级自然保护区等4个管理机构、人员编制进行整合调整。建立仙居国家公园管理委员会，作为仙居县人民政府派出机构，下设公益一类事业单位——仙居县生物多样性资源保护中心。深入“权力清单、责任清单、负面清单”3张清单研究，试行行政审批制度改革。初步形成了权责统一、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为形成科学、稳定、高效、廉洁的行政权力配置结构和运行机制奠定了基础。

其次，通过区域统筹、分区管理，实行分类等级保护。仙居开展生态系统服务价值评价、生态敏感性分析、生态适宜分析，筛选完整的生态系统，科学划定四至范围，有效整合自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等各类自然园区。深入乡镇、部门调研，制订生态保护、科研监测、宣传教育、生态旅游等专项规划，积极推动各类自然区国家级、省级创建。以生态系统和自然资源的完整性和价值为标准，进行空间上保护、管理、利用，针对不同生态资源保护对象、生活生产需求，划定严格保护区、重要保护区、限制利用区、利用区4条红线，实行“红线内外管理有别”。同时，对功能区实行等级管护，各区全面禁止、限制新建、改建、扩建工业项目，严格控制非环境友好型项目进入，加快发展服务业，提高服务业比重和水平，促进三次产业在更高水平上协同发展。将神仙居旅游度假区与国家公园基本公共服务设施建设项目结合，大力推进国家公园外围基础设施建设，先后建成了国家公园地质博物分馆、服务中心大楼、生态停车场、环景公路等22个项目。同时，将国家公园试点与各类创建工作相结合，神仙居景区已全票通过5A景区景观质量专家评估、创建成国家级生态旅游示范区。统筹开展保护工作，印发《仙居县生物多样性保护行动计划（2015-2030年）》，争取“生物多样性和生态系统价值评估（简称TEEB）行动”和“仙居国家公园生物多样性碳汇试点”等多个国际性赠款项目。

生物多样性

三是管经分离、特许经营，一园一法长效管理。组织开展“仙居县自然保护区多样性保护示范项目”、资源产权确权登记，实施生物多样性本底调查与评估、生物多样性监测项目，加大科研基地、宣传设施、官网等公共服务项目投入，实行自然资源资产产权制度、收支两条线管理。逐步退出营利类项目，保障国家公园公益性，明确经营利用空间范围、业务范围，实施国家公园神仙居景区特许经营制度。召集环保、林业、住建、国土、发改、旅游等部门骨干集中办公，深入研究国家12类自然保护园区19项管理办法，开展全方位调研，分别赴开化县、云南香格里拉、黑龙江汤旺河等地学习，广泛吸收各类自然生态保护园区成功做法，编制国家公园管理规范和仙居国家公园的“一园一法”初稿，安排专项资金，探索一园一法长效管理。针对仙居国家公园实际，深入山林地类型国家公园标准体系研究。以保护性、公益性、可推广性为原则，研究制订政府主导、多方参与，区域统筹、分区管理，管经分离、特许经营3个基本条件；根据国家公园3个职能的本质特点，研究制订科学研究、环境教育、生态旅游3方面14个子项的国家公园建设指标。

四是提高认知、加强宣传，全民共建共享。仙居邀请行业专家、上级领导，召开“县委理论学习中心组——国家公园专题学习会”，深入学习党的十八大、十八届三中全会等会议及《中央关于深化改革的决定》等重要文件精神。在党校、行政学院等干部培训基地开设国家公园知识讲座，强化生态文明建设的导向。通过央视《发现之旅》《地理中国》，中国环境报、中国生态旅游杂志国家公园专刊、仙居国家公园新闻发布会，首都T3航站楼等，开展仙居生物多样性公益宣传，并利用微博、微信及时向公众公布国家公园试点的重大管理举措等信息。开展生态文明知识进教材（进课堂）、主题实践活动，多部门联动开展国家公园专题宣教。决策听从群众意愿，过程调动群众参与，长效谋求群众监督，优先开展公园周边“五水共治”、“四边三化”、美丽乡村等重点工作，“挣工分”式的投工投劳投钱。国家公园借“妇女节”、“中国旅游日”等节日实行国家公园神仙居景区“免单日”，在同等条件下优先招聘社区居民务工、扶持社区基础设施建设、改造社区生态环境、发展社区经济，实现全民共建共享、绿色化发展。

浙江省仙居县美丽山村

问题和建议

今年浙江省政府已经正式决定，给仙居等26个欠发达县“摘帽”，并取消GDP总量考核，转为重点考核生态保护、居民增收等。仙居国家公园以点带面示范作用日益突出，需找准矛盾，破解难题，大力实施改革、创新。

一是改变上下层级管理机制不协调问题。现有各类园区已形成相应的建设标准、审批程序、管理制度，仙居设立的国家公园管委会在县级层面完成职权归并的同时，受市职部门行业管理，造成“下合上不合”的模式；研究制订的管理办法、建设体系未得到认可等问题，为国家公园运行机制套上了“紧箍咒”。建议由国务院明确（或设立）国家公园主管部门，统一负责综合管理工作，制定国家公园准入标准、管理办法、自然资源整合范畴、补偿办法等。

二是避免“新瓶装旧酒”的尴尬。国家公园涉及环境与发展、保护与利用关系，在人员编制、技术支持、财物保障等均投入不足的情况下，客观条件限制了国家公园体制的发展，能有“新瓶”已实属不易，酿出“新酒”倍感压力。建议上级部门委派人员到公园挂职增加技术支撑，中央、省、市建立专项发展资金，给予更多政策性优惠，协调社会与经济各方面发展。

三是避免国家公园体制的局限性。仙居国家公园建设处于初期阶段，无章可循、无例可照，只能“摸着石头过河”。建议重点加强对外交流与合作，积极借鉴国际国家公园的理念、国际非政府组织的经验，完善仙居国家公园体制，与国际接轨。

（作者单位：仙居国家公园管理委员会）