鸣鹤

朝鲜近期在对外经济合作方面展现出了一系列积极姿态。一进入2015年，朝鲜最高领导人金正恩就在元旦讲话中强调“要多元化发展对外经济关系，积极推进元山—金刚山国际旅游区等经济开发区的开发”。随后，朝中社报道朝鲜制定了13个经济开发区的总体开发计划。5月底，朝鲜在金刚山举行“2015年元山—金刚山国际旅游区投资说明会”，来自中国、日本、英国等六个国家的130多名企业家参加，朝方介绍了该旅游区的开发计划和保障外商投资的法律规定，希望外商积极投资。8月初，朝鲜通过一家在新加坡注册的窗口公司（Daegian）与中国中铁多经投资集团在香港合作成立韩旺投资集团有限公司，支持并开发朝鲜经贸区、运输、电信、金融、农业等12个领域的众多项目。

金正恩上台以来频繁推出对外经济合作方面的积极举措，引发了外界对朝鲜能否走上对外开放之路的遐想和争论。要想作出合理判断，需要对朝鲜对外经济合作的过往和现状、主要障碍及如何克服等问题进行考察与探讨。

对外经济合作历程

上世纪80年代，朝鲜在苏联、东欧地区和中国等社会主义国家的援助和贸易往来下，经济发展基本保持较高水平，电力、冶金、煤炭、水泥、粮食等主要产品的产量都达到了1948年建国后的最高值。金日成主席在1985年与葡萄牙共产党代表团的谈话中称，只要朝鲜能实现1980年劳动党六大上提出的目标，就能与发达国家比肩。而在劳动党六大上，金日成也强调要扩大对外贸易。1984年朝鲜第七届最高人民会议第三次会议制定了扩大对外贸易的政策，同年9月公布《合营法》为对外经济合作和吸引外资提供法律保障。1987年，朝鲜又公布了六个涉外经济法规，积极推进对外贸易和招商引资，其后，相继设立了合营工业部和朝鲜合营银行。

1989年至1991年苏东剧变之后，朝鲜的外部环境发生重大变化。苏东作为朝鲜重要外援来源和经贸伙伴的突然消失，导致朝鲜石油供应出现短缺，工农业产品出口停滞，国民经济发生严重衰退并陷入恶性循环。在此情况下，朝鲜不得不改变原有的对外经贸合作方式，转而尝试学习中国建设特区、招商引资的经验，迈出了对外开放的第一步。1991年，朝鲜宣布在中朝俄边境地区成立罗津-先锋自由经济贸易区，并颁布了《外国人投资法》、《外国人企业法》等一批指导性法律。然而，1994年金日成逝世后，政权交接和自然灾害等因素使朝鲜进入“苦难行军”的艰难时期，对外经济合作中断。

2000年，随着金正日访华、韩国时任总统金大中和俄罗斯总统普京相继访朝，以及年末时任美国国务卿奥尔布赖特与朝鲜国防委员会第一副委员长赵明录次帅互访，朝鲜的外部环境有所改善，对外经济合作重新启动并一度步入快车道。不仅先后设立新义州、金刚山、开城等经济特区，将罗先升级为特别市，放宽外国企业入驻手续，还成立了朝鲜国家开发银行和大丰国际投资集团，大力招商引资。朝鲜还与中国达成共同开发、共同管理罗先经济贸易区与黄金坪、威化岛经济区的“两个经济区”项目。与此同时，朝鲜加大对内调整力度。2002年，朝鲜颁布“7·1经济管理改善措施”，包括下放计划制定权，增加地方和企业自主权，实施工资、汇率和价格改革，部分允许自由市场存在，等等，从而为引入市场经济奠定了初步基础。朝鲜这轮对外经济合作与国内经济调整同步进行，虽历经波折起伏，但经济上加强对外开放、引资合作的方向未变，成果不容忽视，仅以韩国投资为主的开城工业园为例，每年就给朝带来约一亿美元的现金收入。

2013年初朝鲜进行第三次核试验，招致国际社会更加严厉的制裁。逆境之中，刚上台不久的金正恩更加重视发展经济，在国内经济调整和对外经济合作方面采取了更有力的举措，比如宣布把经济指挥权集中于内阁，颁布了“朝鲜式经济管理方法”，在全国范围内推广企业独立经营制和“圃田责任制”（责任田制）等改革措施，进一步下放了企业和农民的自主权。国内市场经济因素进一步扩展，这给对外经济合作提供了较好的国内环境。在此基础上，朝鲜开始谋划全方位的经济开发区建设。金正恩在劳动党中央全会上强调“经济多元化”和“建设经济开发区”。最高人民会议常任委员会也发布政令宣布通过《经济开发区法》，欢迎外国公司和个人投资朝鲜，随即宣布将在全国建立13个经济开发区，2014年又决定增设六个经济开发区。此外，朝鲜还多次举办国际商品博览会、招商引资说明会。朝鲜近几年推行的一系列对外经济合作举措无论在范围还是力度上都超越以往，但受限于诸多因素，至今收效甚微。

障碍与启示

冷战终结后，朝鲜是在极其恶劣的外部环境下尝试推动对外经济合作的，尽管坚持对外经济合作的方向没有变，但受制于冷战遗留下来的特殊外部环境和历史政治传统，经济发展一直未能成为国家整体工作的重心，在经济问题上的政策优先度和方向性难以保持稳定，这是阻碍朝鲜对外经济合作取得预期成效的重要原因。

众所周知，朝鲜长期纠结于如何处理安全与发展两大需求的关系，也始终不能放松对国防建设的重视。在资源配置方面，偏重国防建设必然会挤压对经济民生的投入。政策协调方面，一旦国防战略和对外经济合作两者产生矛盾，后者往往会让位于前者。这些都影响了对外经济合作政策的连续性和稳定性，也影响到国际社会和外国投资者对朝鲜国家意志和制度保障的信心，导致外商不敢对朝鲜进行长期和大规模的投资。

朝鲜的对外经济合作政策难以为市场化经济行为提供充分的政策支持和制度保障，是其对外经济合作效果不彰的另一重要原因。朝鲜奉行中央高度集权的计划经济，但对外经济合作需要遵循国际通用的市场经济规则，有效衔接配套运转，还需要开辟特殊政策空间，以保证外方正常经济活动，减少体制差异带来的不确定性。朝鲜已通过经济立法和开设经济开发区等形式，在制度建设方面进行了多方尝试，但法律解释、执行细则等配套建设仍缺乏进展，经济活动中的很多具体问题仍面临高度的政策模糊性和不确定性，缺乏统一、合理、高效的处理方式。尽管朝鲜国内经济中的市场元素越来越多，朝鲜干部群众在观念上对市场元素也更加宽容，开始适应并逐步享受市场化带来的好处，但在制度层面仍以公有制和行政指导等为主要特征，这些政策风险使跨国公司对入朝投资始终心存疑虑。

现有政策的执行程度未能达到外国投资者的预期，也是朝鲜对外经济合作尚未取得显著成果的重要原因。对外经济合作的重点在于吸引外资，遵守国际规则和互利互惠原则是不可少的。朝鲜方面对此已有所认识，也在现有的对外经济合作法律法规中设计了多种外商利益保护条款，但在实践中，由于商业制度、惯例和理念的差异等原因，在外商入朝投资与当地合作者产生矛盾或利益冲突时，这些政策条款的执行方式和结果未必符合外商的解读和预期，在国际上造成了朝鲜企业与外资合作时不重视契约、急功近利的印象。2011年中国500强企业之一的西洋集团向甕津矿山投资2.4亿元人民币建设铁精粉选矿厂，结果却成“烂尾”项目。朝方如不能按照国际惯例执行现有对外经济合作政策，从微观实践层面与外国投资者建立稳定的互惠和互信关系，外资将难以大批涌入。

出路何在

朝鲜上世纪六七十年代的经济辉煌得益于积极融入社会主义经济圈，现在要提振经济、壮大国力，除了符合国情的发展大思路和合理可行、循序渐进的发展战略外，根本出路仍在于积极改善外部环境，切实扩大对外经济合作尤其是周边合作。改善外部环境的关键在于妥善解决朝核问题，六方会谈不可轻易言弃。在全球化时代，各国无不注重经济和科技竞争，有序开放、在实践中增强实力是长治久安的保障。

朝鲜全国已设立五个经济特区和19个经济开发区，形成了对外经济合作的基本发力点，显示出加快发展经济的整体态势，但是尚缺乏可以作为成功范例的“领头羊”来牵引。有必要集中力量建设对外经济合作的“窗口”和“基地”，在取得成功经验的基础上发挥示范带动效应。目前看来，罗先作为中朝第一个经济贸易区，不仅拥有不冻港的航运优势，而且具备中朝共同开发、共同管理的良好框架，有助于朝方借鉴中方开发区发展经验和各种资源，跃升成为朝鲜的先进制造业基地、东北亚地区国际物流中心和区域旅游中心。以罗先为试点，积极推进对外经济合作，给予其更多的政策支持与资源配置，吸引更多的国际投资，待取得成效后，再逐步推向全国，不仅能够使朝鲜集中精力、重点突破，还可以以点带面，带动全方位“开发区战略”的稳步推进。

周边国家积极构筑的地区多边合作机制，也是朝鲜目前推动对外经济合作、融入国际社会的难得机遇。美国朝鲜问题专家布拉德利·巴布森曾在美国朝鲜问题研究网站“北纬38度”（38 NORTH）发文表示，亚洲基础设施投资银行或可作为接触朝鲜的一个有力工具。中国的“一带一路”、韩国的“欧亚倡议”以及俄罗斯的“远东开发”等多边合作计划为朝鲜融入世界和地区经济体系提供了难得的机遇。朝鲜在制定本国发展战略时，完全可以结合周边各国的地区发展规划，借助现有平台加快发展，如改善朝鲜国内的基础设施和推动本国产业升级。今年7月初，朝鲜社科院经济研究所负责人表示，希望亚投行有助于促进朝鲜基建投资、解除美国主导的对朝金融制裁。如朝鲜真能如该负责人所言加入地区多边合作机制，其对外经济合作事业有望结出硕果。