■文／郑功成

全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系
——展望“十三五”时期的中国社会保障

■文／郑功成

开栏的话：

2015年，“十二五”规划收官， “十三五”规划编制开启。目前社会保障改革已进入“深水区”和“攻坚期”，能否增强公平性、适应流动性、保证可持续性，是实现党的十八大提出的“到2020年建成覆盖城乡居民的社会保障体系”宏伟目标的关键。从本期开始，论坛板块设立“十三五·社保前瞻”栏目，特邀专家学者和业内人士，为社会保障“十三五”规划建言献策。

我们已经进入了2015年，这一年是“十二五”规划的收官之年，也是制定国家“十三五”规划的年份。“十三五”是我国全面建成小康社会的关键时期，这一特定背景决定了2015年不仅需要完成相应的社会保障改革任务，而且需要确定社会保障“十三五”规划的目标任务，这就是全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

实现基本保障制度全覆盖，让全民共享国家发展成果

全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，首要目标就是实现基本保障制度全覆盖。因为社会保障覆盖面的宽窄，直接反映着这一制度的普惠性与公平性，虽然具有普惠性的社会保障制度不一定能够同时实现公平性，但没有普惠性的社会保障制度却绝对不可能有公平性。因此，普惠性是决定社会保障制度公平性的首要指标，也是让全民共享国家发展成果的第一步。

将基本保障制度全覆盖确定为全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的首要目标，至少包括如下两个方面的含义。

第一，面向全民的制度安排能够真正覆盖全民。在中国特色的社会保障体系中，医疗保险与养老保险无疑是面向全民的支柱性制度安排，检验医疗保险制度全覆盖的指标是将城乡居民全部纳入医疗保险制度，检验养老保险制度全覆盖的指标是所有适龄人口全部参加了基本养老保险和所有老年人都能够按月领取养老金。迄今为止，我国已经实现了所有老年人都能够按月领取养老金的初步目标，但还有5%左右的城乡居民因各种原因遗漏在医疗保险制度外，更有1亿多适龄劳动人口还未被基本养老保险制度覆盖。因此，“十三五”期间医疗保险、养老保险的重大任务，就是在巩固已经加入医疗保险、养老保险人群的基础上，将遗漏在制度外的未参保人群全部纳入进来，这是“十三五”期间的硬任务，也是必须啃下的“硬骨头”。

第二，面向特定群体的保障制度安排能够真正覆盖到该群体全体成员身上。它包括：一是工伤保险、失业保险等应当覆盖所有职业劳动者，以确保劳动者能够真正解除职业伤害与失业风险的后顾之忧。二是社会救助全面托底，将贫困线下的城乡居民以及有急难救助需求的城乡居民悉数纳入并施以援助，不再有任何人因生计困难而陷入绝境，这一目标的实现意味着低收入群体与不幸者能够合理分享到国家发展成果。三是面向老年人、儿童、残疾人的社会福利及相关服务体系建成，并能够覆盖到有需要的所有老年人、儿童、残疾人身上，这一目标的实现意味着让这些群体合理分享到了国家发展成果。四是保障性住房能够满足那些既买不起私人住房也租不起房的人的需要，它同样是收入有限者参与合理分享国家发展成果的途径。与医疗保险、养老保险制度相比，上述制度无疑不具有全民性或者普惠性，但它同样需要根据制度安排覆盖到应当覆盖的全体对象。从现实出发，这些制度对特定群体还未做到全覆盖。例如，在工伤保险与失业保险中，规模庞大的农民工群体仍有相当部分未被覆盖；在社会救助中，低保制度虽然号称已经实现了应保尽保，但因实践中有冒领、优亲厚友等情况，一些地方客观上存在着符合条件者却还未申请到低保的现象；至于医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等均还存在着缺漏现象；老年人社会服务、儿童与残疾人服务的供给更是与实际需求相差甚远。

综上，我国基本保障制度离全覆盖的目标均还存在着差距，“十三五”期间的任务依然非常繁重，但这是必须要完成的工作任务。

促使法定保障制度走向定型，真正实现公平、可持续发展

社会保障是用确定的制度安排来应对人生不确定的生活风险，这一制度的卓越功能集中体现在通过定型的制度安排为全体人民提供稳定的安全预期，而定型的制度安排必定是能够真正实现公平、可持续发展的制度安排。

联系到我国的现实，基本养老保险制度、基本医疗保险制度、综合型社会救助制度、其他法定制度安排如军人保障制度、老年人福利制度、残疾人福利制度、儿童福利制度等，均还在改革探索中，几乎没有一项制度安排能够称得上是成熟、定型的。正因为法定保障制度长期处在试验性改革状态，其责任分担不清晰、结构不稳定、预期不明确，不仅损害了制度的权威性与可靠性，也引发了公众的不安与焦虑情绪。因此，“十三五”期间要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，必须促使法定保障制度走向定型，并能够实现公平、可持续发展。

为此，特别需要做好科学的顶层设计，它必须立足全局与长远，必须超越具体的社会保障项目之上、超越各项制度的分管部门之上、超越一届政府之上，唯有如此，才能做到统筹考虑、系统设计、协同推进。同时，必须优化现行各项制度安排，包括责任分担机制、筹资机制、待遇调整机制等，这已经是迫在眉睫的任务。在此基础上，必须通过立法及法律的修订完善来实现制度的定型，靠红头文件指导社会保障改革或实施社会保障制度的时代将成为历史。

大力发展各种补充保障，全面建成多层次的社会保障体系

构建多层次的社会保障体系是各国社会保障改革的共同取向，它的实质是通过多层次体系的构架来进一步合理划分不同主体的责任分担，从而更加合理地配置社会保障资源。要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，必然要以全面建成多层次的社会保障体系为条件。

以养老保险为例，基本养老保险由用人单位或雇主、劳动者与政府三方分担责任，职业年金、企业年金通常由用人单位或雇主与劳动者分担缴费责任，而商业性的人寿保险则纯粹是参保者个人自负缴费责任，三个层次三种责任承担方式。如果只有单一层次，就可能因保障水平低而难以保障老年人的基本生活，或者因保障水平高而陷入难以自拔的财政危机之中，这已经是为许多国家证明了的现象。特别是进入人口老龄化社会后，单一层次的养老保险更难以持续发展。因此，发展第二、第三层次的养老保险就具有了必要性和重要性。

以医疗保险为例，基本医疗保险、大病医疗保险、医疗救助所解决的都是城乡居民的普遍性疾病医疗问题，不可能解决疾病医疗中的全部问题，做得再好也难以全面满足高收入者的需要。因此，要全面解决疾病医疗的后顾之忧，要想获得更为便捷、高效的医疗服务，还需要有补充医疗保险或者商业性的健康保险加以补充，这就是第二层次的医疗保险，它不会损害第一层次参保人的权益，却可以满足有需要、有条件者的更高要求。

以社会救助与社会福利服务为例，仅有政府供给是难以满足城乡居民有需要者的全部需求的，而慈善事业恰恰是最好的补充。例如，慈善事业所募集的资源能够弥补政府社会救助资源的不足，慈善组织的服务更可以满足有需要者的个性化需求，这是政府无法做到的。因此，没有慈善事业的配合，社会救助与社会福利事业的功效会大打折扣。

以灾害补偿为例，政府救灾通常只能解决灾民的基本生计问题，而商业保险、政策性保险在各国灾害损失补偿中都扮演着十分重要的角色。伴随经济改革的深化，我国的举国救灾体制也不可持续，政府救灾改革的正确方向就是充分利用保险机制，通过发展政策性农业保险、农房保险与巨灾保险等来壮大整个灾害损失补偿的物质基础，进而达到更有效地恢复灾害损失的目的。对政府救灾而言，政策性保险与巨灾保险就可以视为第二层次。

还有雇主责任保险可以补工伤保险之不足，等等。

综上，多层次社会保障体系不仅体现在养老保险与医疗保险等社会保险制度安排中，也体现在社会救助、灾害救助、社会福利制度中，我们需要的是整个社会保障制度的多层次化。只有这样，才能更好地由社会各界分担起社会保障的责任，才能动员更多的社会资源与市场资源，才能源源不断地壮大社会保障制度的物质基础，这是实现国民福利持续增长的前提条件。不过，联系到现实可以发现，多层次社会保障体系中的第二、三层次并未得到发展，这无疑是国家在“十三五”期间必须要努力完成好的工作任务。

全面建成适合国情的社会保障决策、监管与运行机制

全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，还必然要求全面建成适合中国国情的社会保障决策、监管与运行机制。现阶段的事实是，社会保障制度从决策到监管、经办，都是行政主导，立法机关还未真正到位，司法机关则处于缺位状态，经办机构因完全从属于行政机关而难以根据需要发展并承担起对制度运行应有的责任。这种状态显然是不成熟的，也是不正常的，它在过去“摸着石头过河”年代还情有可原，但在国家发展站在更高起点，并进入全面推进依法治国的时代后，必须做出重大调整。调整的方向就是在执政党的领导下，让立法机关、行政机关、司法机关与经办机构各司其职、各负其责。

十八届三中全会不仅明确要发挥市场在资源配置中的决定性作用，而且强调重点领域关键环节的制度安排要走向成熟、定型，还提出了要加快转换政府职能并充分调动社会力量办理社会事务的积极性；而四中全会则确立了全面推进依法治国的方略，明确了立法机关主导立法、重大改革要于法有据，并突出了公正司法等。所有这些，都表明我国已经走过了“摸着石头过河”的年代。

在这样的背景下，基于社会保障制度的公共性与利益主体的多元性，以及对国家发展全局与长远的巨大影响，由国家立法机关通过制定、完善社会保障法律来实现社会保障制度定型并加以监督，由行政机关督促并监察社会保障法律的实施，由具有独立法人地位的经办机构来具体运行各项社会保障制度，由司法机关负责对社会保障领域违法犯罪的最后裁判，将是我国社会保障制度发展的新常态。它虽然会有一个过程，但这个过程不会像过去那样遥遥无期，而是会加快步伐，“十三五”期间能否全面建成上述分工明晰、责任明确的决策、监管、运行机制，值得乐观期待。

2015年值得期待的社保改革

要在“十三五”期间完成全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的任务，不仅需要在2015年制定好“十三五”规划，以为“十三五”期间全面推进社会保障体系建设提供行动依据，更需要在2015年完成若干重要的改革任务。我认为，2015年值得期待的社会保障重大改革应当包括如下几项：

一是机关事业单位养老保险改革方案付诸实施。马凯副总理在2014年12月召开的第十二届全国人大常委会第12次会议上，向常委会组成人员报告了机关事业单位养老保险制度改革方案的基本框架，即遵循“一个统一、五个同步”的原则，承诺在2015年出台机关事业单位养老保险制度改革方案，这是2015年社会保障领域最引人关注的重大改革。尽管框架性方案已经有了“一个统一、五个同步”，凝聚了当前社会的最大共识，但若无妥善解决机关事业单位中的“中人”的过渡措施，以及对当前机关事业单位中普遍存在的多种用工形式下体制内外劳动者做出合理的安排，改革便可能遭遇阻力，甚至可能煮成夹生饭。

二是职工基本养老保险基金或基础养老金全国统筹方案应当出台。实行职工基本养老保险基金或基础养老金全国统筹是2010年颁布的《社会保险法》明确规定的法定目标，也是党的十八届三中全会、国家“十二五”规划中明确要实现的目标，它的实行不仅关系到职工基本养老保险制度筹资机制的公平，也关系到市场经济条件下法定劳动力成本负担的公平，更是全国统一劳动力市场与劳动者自由流动的内在要求。但过去几年该项工作进展缓慢，2015年是国家“十二五”规划的收官之年，应作为中央政府要完成的一项工作任务。

三是医疗保险管理体制与经办机制加快整合。这是国务院在2013年3月向全国人民代表大会报告国务院机构改革方案中提到的工作任务，它应当在2013年国务院机构改革并重新确定各部门职责中的“三定”方案中解决，但时至今日在中央层面还未有进展，表明部门之间的意见还未统一，但无论如何，目前由人力资源和社会保障部、卫生计生委分割管理的局面不应持续下去了，这是共识。只有解决了部门分割管理的问题，才能解决当前医疗保险领域中重复参保、重复补贴、信息分割、经办混乱等一系列问题，才能真正对医疗保险实施的好坏进行问责，才能在现有基础上推动医改走向深入，并真正造福于全体人民。

四是社会保险基金投资新政出台。目前，各项社会保险基金积累规模达到4万多亿元，在地区分割管理的背景下，只能以存银行和买国债来严格管制，每年导致巨额的贬值损失，它直接损害着制度的可持续性，不能再继续下去了。因此，在接受立法机关预算监督与社会监督的条件下，放松社会保险基金管制，规范社会保险基金投资体制与机制，确保各项社会保险基金保值增值，是“十三五”期间社会保障制度建设的一项重要任务，而出台投资新政已经时不我待。

五是城乡一体化的综合型社会救助制度全面实施。以过去各项社会救助为基础，以2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》及促进慈善事业发展的政策性文件为基本依据，社会救助打破了城乡分割格局，建立了民政部门主导的部际协调机制，社会救助领域项目分割、政策分割、资源分割的状态有望自2015年起发生改变，这将是这一制度走向成熟、定型的重要年份。

此外，渐进式延迟退休年龄方案、养老保险待遇正常调整机制，以及在养老服务、残疾人保障、儿童福利事业方面均可能出台新的政策。

总之，“十三五”期间是我国社会保障制度步入定型、稳定、持续发展阶段的冲刺时期，面临的形势异常复杂，制度建设的任务异常繁重，而2015年拟推出的重大改革亦可能遭遇阻力。但我们应当看到，中央的领导坚强有力，改革的执行力前所未有，国民经济基础日益雄厚，社会公平意识日益强烈，依法治国全面推进，以往的经验教训异常丰富，所有这些都是全面深化社会保障改革并促使其走向成熟、定型的有利条件。■

作者单位：中国人民大学中国社会保障研究中心