本刊记者 何宝庭

合肥是安徽省会。2008年10月，国土资源部批准合肥市为国家唯一的节约集约用地试点市。六年多来，合肥市以“改革”和“创新”为前提，以“保护”和“保障”为目标,以建立健全制度、机制、技术、措施为抓手，“开源”和“节流”并举，走出了一条特色的土地管理和节约集约用地之路，契合了国土资源部提出的“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”的职责定位，既为国家宏观土地管理政策的制定和出台提供了鲜活的经验和成果，也为地方经济社会发展和城乡建设作出了突出贡献。

据安徽省合肥市国土资源局局长高国忠介绍，在节约集约用地方面，合肥市一是建立了土地管理委员会制度，建立了节约集约用地目标考核制度，把量减下来，把强度搞上去；二是利用法律和制度两把杠杆把量减下来，把质搞上去；三是建立了“阳光地产”的开发项目用地制度。

保护资源方面

高国忠讲到：“在保护资源方面，我们建立‘两规合一’的空间管制制度和‘保造并重’的耕地保护制度。”

“保”的层面，一是建立土地管理“通俗化”宣传机制（将国土基本知识通俗简化制成“口袋书”，让各级干部随身携带、随用随翻；将土地管理要求归纳为“三大纪律、八项注意”、“555”、“12345”、“三十六计”等俗语，广泛宣传）。

二是建立耕地保护“三落实”工作机制（空间落实在图纸上、标识落实在边界上、责任落实在存折上；印有基本农田保护要求的农村社保银行“存折”户户一张）。

三是建立土地巡查“四个一”工作机制（一张巡查线路图、一份巡查职责、一份巡查记录、一个证明人；每个国土所，都要制定“三级”线路图，做到城镇周边一级巡查，每周一次；道路沿线和村庄二级巡查，每旬一次；偏远地区特别是基本农田保护区三级巡查，每月一次）。

“造”的层面，建立“整体推进”土地整治工作机制。另外，矿产资源修复工作也具有合肥特色。

节约集约方面

高国忠介绍，在节约集约方面，在顶层设计层面，建立土地管理委员会集体决策制度、制定《合肥市国土资源管理规定》、建立节约集约用地目标考核制度（作为政府目标责任考核，实行“一票否决”）。

具体操作层面，一是建立工业项目用地规模预核定制度，用“规范”和“标准”两个法宝把量减下来、把强度提上去（方法是“3+X”，依据是《合肥市产业用地指南》和《合肥市大项目招商引资导则》，要求是“五要素”，即在厂房层数、厂房间距、建筑退让、绿地率、停车场五个方面严把准入关）。

二是建立社会事业用地划拨最低价制度，用“法律”和“经济”两把杠杆之作用把量减下来、把强度提上去；基础设施用地要求“头年谋划、重点排序，科学选址、优化设计，分期供地、先通后畅”，用好用足了每一分新增用地计划。

三是建立“阳光地产”的开发项目用地制度。事前“净地”，事中“阳光”，事后“监管”，“拆迁”和“开发”刚性隔离，成本、时间、条件、环境阳光透明，保证土地在市场机制中价值和效益最大化。

“为了直观方便地管理土地，我们利用‘数字合肥’地理信息公共平台，建立了土地管理应用系统，形成了独具合肥特色的简化版土地管理‘一张图’，同时推广土地管理‘片长制’。”高国忠说。

“国土先行”收获与改革创新并进

合肥市在经济社会发展保持快速增长的前提下，土地管理和节约集约用地水平也得到了大幅提升。据高国忠介绍，“十二五”以来，在全市GDP保持10%以上高速增长的情况下，到2014年，合肥市单位建设用地GDP共提高了31.02%，单位GDP建设用地消耗下降率总额达到29.06%（其中2014年下降率达到9.2%，提前一年完成省下达的29%的“十二五”目标）。

“工欲善其事，必先利其器”。“器”者，政策也。在市一级，出政策难，突破政策更难。因此，作为市级国土部门，就是在国家土地管理法律法规和政策框架内，在战术层面改革创新，在操作层面着力于“器”与项目的融合。

同时，提升执行力，以解决管理责任虚悬且不充盈的问题。这种改革和创新，都是基于工程项目为抓手的操作层面的务实之举。这其中，能够取得一些成绩，关键在于“千方百计做到领导重视”。

正所谓“老大难，老大出马就不难”。实践证明，党委政府的重视，特别是主要领导重视，是做好国土资源工作的重要前提。“我们为此付出了艰辛努力。”中共安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣经常告诫合肥的干部“不懂土地政策，不懂土地运行规则，就不是合格的干部”。

组织上，合肥市成立市土地管理委员会。主任由市委、市政府主要负责人担任，土地事项的集体决策，不受时间、地点限制，随时随地召开会议，快速决策。最基层的国土问题，都可以方便快捷地提升到市主要领导的决策层面，是最难能可贵的。

宣传上，领导重视，首先要领导清楚。“为了让干部‘懂土地’，我们的‘口袋书’和通俗化的宣传，发挥了不可替代的作用。”

高国忠介绍，在合肥，凡招商引资项目落地的问题，市主要领导都要先问国土部门的意见。每年的基础设施大建设计划，建设部门都提前征求国土部门意见，市委市政府确定项目也由过去“干多少活、要多少地”变成了现在的“干多少活、给多少地”。

国土系统干部的主动介入、提前介入，让很多项目少走了弯路、节约了时间。合肥市国土资源局实现了“四两拨千斤”的目标，以区区数百人撬动了全民、全社会对国土资源工作的鼎力支持，让国土资源工作拥有了“党委领导、政府支持、部门配合、群众认可”的良好政治生态环境和政务环境。

利用存量建设用地升级改造促进城市节约集约用地

“每年的国土工作报告，我们都会有‘用好增量、盘活存量’的表述。但是，无论从政府到部门，还是从政府到企业，每年都是在‘调规划、要计划’中度过。上级到基层调研，基层提要求第一句便是‘空间不足、指标不够’。下级来上级汇报，首要目标便是能不能争取到规划调整的机会、能不能争取到计划指标。”高国忠说。

经济发展与国土资源，由 “保增长、保红线”，而“保红线、保发展”，到“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”，这是思维方式，发展理念的转变，更是关系国家安全的顶层设计。

具体工作上，中央要求划定城市发展边界、划定永久基本农田保护红线、划定生态保护红线。“三条线”的划定，加上一系列严丝合缝的政策和措施的出台实施，基本锁死了“用活增量”，地方政府可发挥的空间越来越小。有的地方，甚至面临新增建设用地为零的局面。

这种新形势，对国土工作的要求，将是颠覆性的。国土部门如果不更新观念，走过去的老路，将愈加艰难。国土部门要将这种新形势，作为国土工作新常态，变思路、明方向、调政策、创新招。政府要在依法行政的前提下，按照“去刀制、兴水治”的思路，将土地管理从一维的“用好增量”转向多维的“盘活存量”。

高国忠认为，“盘活存量”，既要坚定不移发挥土地储备、净地上市、阳光市场的作用，还要引导用地单位利用自有存量土地的升级改造。这既是经济社会发展和城乡建设的需要，也是城市更新的需要。其实，对于存量土地升级改造，广州、深圳等一线城市，多年以前就已放开。上海市不久前也出台了城市更新的创新政策。

高国忠介绍，合肥市地处中部，但也见事较早，2012年，经市政府同意，市经信委、规划局、国土局、房产局、法制办联合出台《关于促进存量商业用地升级改造提高土地利用效益的意见》、《关于盘活存量建设用地提高土地利用效益的意见》、《关于促进工业用地集约利用的意见》三个文件。这三个文件对不同性质的用地给予政策释放。对存量工业用地，鼓励自行升级改造，向空中发展，提高容积率，建多层厂房；

对存量商业用地，鼓励自行升级改造，建设商业、服务业项目（不含商品住宅）；对存量的原有工业、办公、综合等土地，鼓励自行升级改造，发展商业、服务业项目（不含商品住宅）。

当时，鼓励升级改造的第一要求是“城市规划区内”且“不允许销售，不允许规划建设商品住宅，不允许找合作对象”。这个政策，既有“超前性”，也有“局限性”。“超前性”，是当时就意识到只能在城市规划区内进行，这与现在的“城市发展边界”要求不谋而合。“局限性”，表现在当时不允许销售、不允许规划建设商品住宅、不允许找合作对象，既制约了“内生动力”，也影响了资本投入的多元化。

高国忠说，正因为这个“局限性”，使得2012年的升级改造政策“叫好不叫座”，成功案例屈指可数。很多企业是“热情高、拿钱难”。因为自行升级改造的主体，是原用地单位。这些单位，本身发展资金难以为继。虽想转型，但碍于“囊中羞涩”，即使补交了出让金，建设资金也难以拿出，直接导致政府批了也干不下去。有的单位想与房地产企业合作，但因为“不允许销售、不允许规划建设商品住宅、不允许找合作对象”，房地产企业望而却步。

在对问题进行梳理分析后，2014年，合肥市政府在总结经验教训的基础上，出台了《合肥市加强土地管理进一步做好节约集约用地工作意见》（合政〔2014〕31号），明确提出：在符合城市建设规划的前提下，鼓励企业自有存量土地经市土委会依法批准并按规定程序补交土地出让金后，升级改造为商业、办公、居住用地。

同时，配套出台了《关于盘活存量建设用地提高土地利用效率的实施意见》（合政秘〔2014〕101号）。明确：合肥市市区范围内，具有合法权属来源且未纳入城市统一改造计划和土地收购储备范围的国有存量建设用地，符合城市规划和环保要求的，经依法批准，可实施升级改造。

另外明确：以划拨或协议出让方式取得的国有存量建设用地（含工业、商业、办公、综合等），因经营发展需要，确需调整土地用途和规划条件的，经依法批准履行规划调整、补缴土地出让金手续后，可升级改造为商业、办公、居住用地。同步取消“销售”限制；对与房地产企业合作提供了路径；对补交土地出让金的计算方式也进行了明确规定。

两个文件出台后，在合肥本地掀起了不小的波澜。高国忠说了一个案例：今年6月9日，合肥市土委会第7次主任（扩大）会议，批准了一个项目。这个项目，土地面积46.14亩，位于两条城市主干道路交口。原来是一个工业项目，因为产品落后，破产倒闭。年久失修的厂房，杂草丛生的厂区，与周边的繁华极不相称，严重影响了城市景观和城市形象。

2012年，第一轮升级改造政策出台后，这家企业申请“工业”升级为“商业”。经市政府批准，明确的规划容积率是5.5。实施一段时间以后，因为资金问题，面临搁置。恰逢此时，第二轮升级改造政策出台，企业再次申请从“商业”升级为“商住”，经市政府批准，规划容积率从5.5降到4.9。由此，这个项目活了起来。带来的是：第一，救活了企业；第二，改变了城市面貌、完善了城市功能；第三，政府盘活使用了存量土地，避免了土地闲置，还取得了不错的土地出让金收入。

“盘活存量”的各种实践在全国各地掀起

中央明确提出，要让市场在资源配置中起决定性作用，要加大居住用地的供应比例。要让“决定性”真正发挥作用，要提高居住用地的供应比例，不能固守传统，固步自封，当以发展的思路，改革的胆识，创新的理念，政策的力度，立足问题导向，下基层，接地气，深入企业，研究项目，找问题，寻对策，提出并出台具有改革性、突破性的方案和政策。

高国忠说，现在，对“用活增量”，上上下下都在想方设法、主动作为。“但是，对‘盘活存量’，我们确实不够重视。这里有工作主动性的问题，有市场行为的问题，但是更有政策导向的问题。”市场行为的实质是逐利行为。所谓“无利不起早”。如何让用地者“闻利而动”，是应该研究的问题。

在多年实践中发现，“盘活存量”的关键是如何处理好利益调整的问题。这个问题，顶层设计时就需要考虑解决。举个例子，城乡建设用地增减挂钩政策，是支持城乡统筹的创举，但是因为顶层设计时，明确指标不给在“圈内”使用、不给跨区域使用，实际上是切断了城乡之间互惠共赢的通道，政策的预期目标就难以实现。

高国忠认为，国家出台政策，关键要在提高管理水平上下功夫，该清楚的地方要干脆明白，决不能含糊，既不能“一放就活”，更不能“一统就死”，不要给行政命令强加干涉留有空间，不要给自有裁量权留有余地，而要用创新灵活的政策调动执行的积极性。如何处理好利益调整？如何调动政策执行积极性？我们也是一段一段经历过来的。

2012年出台的升级改造政策“叫好不叫座”，究其原因，就是强调政府利益高于一切，不注重保护企业利益，忽视了市场的本质所在。忽视了“共赢”。政府单方面的行政行为，没有从企业角度考虑问题，没有给企业留出利润的来源和空间。

2014年的政策，基本解决了这个问题，就是“该放的放”，充分发挥土地要素在利益调整中的主动作用，保证企业有利可图、政府能收回公共基础设施的成本投入、群众能享受健全的公共服务等各方的利益需要。目前，我们正在准备出台细则，对这个问题进行规范。

总之，面对中央明确划定城市发展边界、划定永久基本农田保护红线的严格要求，随着城市新增建设用地的空间和计划量越来越小，“盘活存量”和“用好增量”的惯性思维已经难以适应面对国土工作新常态。可以预见，“盘活存量”的各种实践、试验也将雨后春笋般在全国各地掀起。类似于合肥市出台的升级改造政策，已经不能看做政府的“短期行为”，而是需要普遍推开的“长期政策”。这项政策，将是城市建设、城市更新的主要抓手，也是国土部门依法行政、制度管事、预防腐败的关键之举，对此要有清醒的认识。