刘悦

摘 要：我国坚持以“书面审查为原则”的审查方式，这种审查方式是由相应的法理基础支撑的。其法理基础主要包括行政复议机制的产生历史、书面审查方式本身快捷、高效、简便的特点及我国行政复议机构、复议人员的设置现状、非书面审查方式的缺点等。行政复议的这些法理基础决定了行政复议在我国长期适用的可行性。

关键词：行政复议；法理基础；书面审查方式；非书面审查方式

书面审查与非书面审查是行政复议审查通用的两种方式。一般认为，书面审查方式，是仅就案件的书面材料进行审查作出决定，而无需调查和听取各方意见。而非书面审查则与书面审查方式相反，更加注重当事人的参与。各个国家由于历史背景、法律传统的不同在适用复议审查方式上也各有侧重。行政复议审查方式也是历史的产物，我们也需采取批判的态度，但是更应该站在理性的角度上分析其存在的合理性，每项制度都有其存在的价值，这其中的价值便是其一直存在的法理基础。

一、行政复议机制产生的历史奠定书面审查方式的基础

“行政复议机制产生和存在的必然性乃是基于近现代化社会行政管理对象的复杂话而需要贯彻‘权利救济的司法程序的公正性所致”。行政管理对象的复杂化，即行政纠纷案件数量的迅速扩张，行政复议案件专业性、技术性迅速增强，若让这些行政纠纷案件全部由行政诉讼机制解决，既会增加“诉累”，又不利于简便、迅速地解决行政纠纷。为此，必须在行政诉讼之外寻求新的救济途径，而用于内部监督的行政复议制度便应运而生。因此，行政复议制度是为解决大量增加的行政纠纷案件而产生的，其产生的这种背景要求其必须快速的解决纠纷。书面审查方式最大的特点便是“简便、快捷”，能够满足行政复议对效率的追求。因此，很多国家在最初实行行政复议制度时一般都采用书面审查方式。

二、书面审查方式的优越性和可行性确定行政复议审查方式的适用

（一）书面审查方式有利于及时化解行政纠纷

“行政贵在神速”，“迟到的正义为非正义”。行政纠纷都是涉及到当事人合法权利和行政机关的日常活动，效率是行政复议机制的生命，而书面审查方式最大的特点便是“简便、迅捷”，因为书面审查意味着整个复议审查过程都只由复议机构的相关人员参与，双方当事人无需对所提证据材料到现场质证，它摒弃了非书面审查方式的辩论、质证等繁琐程序，能够满足行政效率原则的要求。如果不采取书面审查的办法，而是完全采取类似司法的复杂程序，就会耗费大量的复议成本，从而造成可能不必要地浪费经费，并可能影响行政机关的正常行政活动，也增加申请人的负担。而采取书面审查方式，可以尽可能节省复议成本，减少庭审的环节和时间，实现效率、及时原则的要求。

（二）我国行政复议机构的设置决定书面审查方式将长时间存在

《行政复议法》取消了《行政复议条例》关于行政复议机构专章的规定，以行政复议机关的法制工作机构代行行政复议机构的职责。因此，政府法制机构的完备与否决定着《行政复议法》的贯彻与执行。但是，从当前的情况看，由于领导不重视法制工作机构，行政复议机构不健全的状况非常严重。因为实行非书面审查方式，需要大量的人员，需浪费大量的时间，这相对于行政复议简陋的人员设置来说是行不通的。因此，如果现有的行政复议机构不进行改革、复议人员不增加的情况下，行政复议实行书面审查方式的现状将不会得到改变。

三、非书面审查方式并没有发挥其优势

非书面审查方式虽一直受到社会各界的褒扬，但事实上在实践中，其所具有的优势并没有发挥出来。以江苏省苏州市为例。据统计，苏州市自2004至2013年这十年间，苏州市政府共收到行政复议申请749件，受理728件，审结683件。已结案件中，作出维持决定的有572件，驳回决定的13件，确认违法的1件，撤销的5件，终止的90件，另有2件通过调解达成调解协议结案，其中维持率高达百分70之多。2007年行政复议法实施条例对书面审查方式的放宽并没有导致案件数量的急速增加，案件复议案件数量依旧是平稳中前行，而且复议之后的诉讼案件数量不减反增。说明非书面审查方式的适用并没有实现“公正的诉求”，因为如果复议机关实现了当事人的这种诉求，当事人不可能再去浪费人力、物力及金钱和一定的社会风险去选择去行政诉讼这条救济渠道。

如果说效率是书面审查的生命，那公正则是非书面审查的生命。但是，非书面审查方式在实际的操作中也没有发挥出公正性这种明显的优势，而且由于非书面审查的程序相对比较繁琐，行政成本也比较高，最后也没有实现“定纷止争、案结了事”的法律效果，那么针对当前不断创新的行政复议审查方式就失去了其现实意义。

四、结语

行政复议的审查方式是行政复议制度的核心环节，是行政复议制度价值及功能得以发挥和实现的关键。现行的书面审查方式契合行政复议制度的价值目的，有利于行政复议实现本身的特点，也在一定程度上给当事人减轻了法律负担。但是，一部法律史，便是人类社会文明与进步的历史见证，同时也是法与社会实践互动过程的演绎，在此过程中，它必然高扬着个人自由与保障的旗帜，“通过渐进的试错过程慢慢发展起来的”。社会世界处于永恒运动之中，理论也要适应此种变化，不断充实、发展和完善。现行的书面审查方式虽然存有上述的法理基础，但是毕竟它也属于“时代的产物”，也会逐渐被社会所淘汰，但就目前而言，我国行政复议实行书面审查的审查方式还是可行且必要的。

参考文献：

[1]王青彬.行政复议制度的变革与重构[M].北京：中国政法大学出版社，2013：200.

[2]郜风涛.行政复议法实施条例条文要义释解[M].北京：人民出版社，2007：147.

[3]杨小君.我国行政复议制度研究[M].北京：法律出版社，2002：223.

[4]周汉华.行政复议司法化：理论、实践与改革[M].北京：北京大学出版社，2005：144-145.