寇克阳

涉检信访案件终而不结的原因及对策
——以检察机关规范信访秩序为视角

寇克阳

检察机关控告申诉检察中的信访工作是整个国家机关信访工作的组成部分，也是检察工作的重要组成部分。它是检察机关了解社情民意，为民排忧解难的桥梁和纽带，也是检察机关参与社会治安综合治理、维护社会稳定的重要工作。因此，切实做好检察信访工作，是人民群众的强烈要求，也是检察机关践行党的群众路线教育实践活动的具体体现。最高人民检察院关于控告申诉检察工作的改革重点明确提出了对申诉案件实行公开审查和公开听证制度，目的使检察涉法信访工作能够更规范、更有效地在维护社会稳定工作中发挥积极的作用。基层党委政府和政法部门为稳控工作投入大量的警力、物力、财力，背上了沉重的政治、经济压力，直接影响到了社会和谐与国家司法权威。且其示范效应又促使刑事申诉以外的其他涉法涉检信访愈演愈烈，已经成为各级政法部门信访工作面临亟待研究解决的重点和难点。笔者立足基层检察机关涉法涉诉信访实际，认为构建以公开审查和公开听证为主要内容的涉法涉检信访终结机制是解决无理涉法涉检信访突出问题的现实出路与方向。

一、无理涉法涉检信访的危害

对信访者本人及其家庭造成不良影响。信访者大都听不进别人的解释和规劝，固执地视自己的认识为千真万确的真理。长年累月的信访使得他们产生了一种骑虎难下的心理状态，单纯地为了信访而信访，甚至以信访为业。由于长期四处告状，许多信访者为此投下了大量的人力、物力和财力，没有精力从事生产经营活动，而且心理负担重，心情不舒畅，造成家境贫穷、生活质量下降。同时，没有精力和财力对子女进行良好的教育，对他们的健康成长造成了负面影响。

损害司法权威。一是导致检察职能的异化。在社会稳定的统一目标下，几乎所有的检察机关在重大节庆、会议期间花费大量的人力、财力做涉诉信访老户的稳定工作。在政府、社会和民众的眼里，检察机关已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其他社会组织并没有什么不同。如刘某信访一案，我院多年前因办案瑕疵造成刘某一定的经济损失，2008年已处理完毕。但随后的这些年来刘某仍然缠访不断，尤其是每到春节时候刘的身影就出现在检察院。为使其息诉罢访，我院经多方协调，于2012年救助其1万余元，2013年又救助其2万元，2014年4月份又救助其3万元，已累计额外救助其6万元，上访人刘某才表示“息诉罢访”。二是降低了基层检察机关司法权威。赴省、进京上访泛滥倾向使得当事人及社会各界只信任最高检察机关、上级检察机关，而不信任基层检察机关、下级检察机关。如梁某信访一案，梁某之子于1993年在白河溺水死亡，公安机关以涉嫌过失致人死亡罪提请我院批准逮捕犯罪嫌疑人贾某，2009年我院以事实不清、证据不足作出不批准逮捕决定，梁某一直不服此决定，认为我院袒护嫌疑人到处上访。2012年我院启动刑事被害人救助机制，司法救助其6万余元，并协调蒲山镇政府救助其4万元，还为其办理了低保，梁某表示息诉罢访。但公安机关一直未对其救助，2014年梁某又到市检察院和我院控告公安机关渎职失职，希望通过检察机关对公安机关的查处，达到公安机关救助其30万元的目的。

扰乱社会秩序。为了救济已经发生法律效力的执法过错，各司法机关现有的执法监督程序对此都有较完备的救济措施。但是，由于相关人员上访的泛滥，使正常的司法申诉渠道得不到应有的重视，认为上访比申诉更“实用”。无理上访甚至违法上访、暴力上访、结伙串联上访等严重危害社会秩序的行为不断发生，严重扰乱了各级党政机关的工作秩序和社会秩序。现在社会上有一群以上访为生的上访老户，他们以自己或充当他人信访代理人动不动就赴省进京上访。由于当前各级普遍实行了信访问题一票否决制度，为确保不发生赴省进京信访案件，不惜花钱买“平安”。这便给了少数上访人可乘之机，一些上访户将缠诉作为讨价还价的筹码，为满足自己的过分要求，天天上访，到处上访并动辄以赴省进京访相要挟。为达到非法目的，上访时大吵大闹，甚至以自残、自杀相威胁。如翟某某、王某某信访案，二人反映的问题卧龙区院和市检察院都已调查清楚不属实，并且两级院专门对其进行了书面答复。自2012年开始翟、王二人几乎每天或者每隔一天都要到市检察院上访，轻则在接待大厅吵闹，重则在院里的办公区大吵大闹，堵领导的办公室。其实该案件根本不属于检察机关管辖。市院领导多次接待，翟、王不但不听解释，还继续在每周三检察长接待日上访，滞留市院。我院只好协调蒲山镇政府派人将其带离，信访人翟、王从中摸出“门道”，通过到检察机关上访向蒲山镇政府施压，索要高额“息诉”费。2014年3月份，蒲山镇政府通过“谈判”，支付王某某5万元，王保证不到检察机关上访；但翟某某借信访向蒲山镇政府提出包括三处宅基地在内高达80万元的经济要求，蒲山镇政府无法满足翟的这一无理要求。

二、构建涉法涉检信访终结机制的依据

从法治的角度说，司法机关的裁判不应该存在“对”与“错”的问题，而只存在是否“合法”的问题，否则就会陷入对裁判者需要进行再裁判的恶性循环的怪圈。因此，司法活动所具有限时性、终局性，必然要求涉诉信访的终结性。2005年5月1日起施行的新《信访条例》第14条、第15条和第21条规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访机构不予受理，但应当告知信访人依法向有关机关提出。信访人对各级人大及其常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向上述机关提出。从上述规定可以看出，检察机关的涉诉信访案件应由检察机关自行处理解决，不应归类于一般意义上的信访案件。将一部分本不属于信访功能范围的内容适当剥离出去，为司法预留下合理空间——这个合理空间就给涉诉信访终结处理机制提供了条件和依据。新《信访条例》的这一变化可能不太引人注意，相当一部分信访群众也不了解，但这一点其实意蕴深远，是立法上的一大进步、一个亮点。因此，对于诉讼案件的信访，按照一定程序予以终结不仅符合法理，也符合行政法的规定，更符合现实需要，从本源上维护了当事人的合法权益。

三、构建以公开听证为核心的涉诉涉检信访终结机制

（一）公开听证制度的原则

笔者认为，信访复查听证制度的原则是指由信访复查听证制度的价值取向和目标模式决定的，反映信访复查听证本质的，对听证程序具有指导意义的原理和评价标准。

1.公开原则。公开原则历来被视为程序公正的基本标准和要求。信访复查听证中的公开原则要求听证的过程公开、结果公开，充分保障当事人的知情权。主要包括：（1）事前告知。（2）案卷公开。自听证通知之日起至听证终结，当事人可以向检察机关请求查阅有关该案的证据资料以及检察机关所作的调查材料。（3）听证过程公开。（4）听证结果公开。

2.公平公正原则。公平原则包括中立原则和平等原则。中立原则是现代法律程序的基本原则，是程序的基础。它是指司法者在司法过程中的不偏不倚，与双方当事人保持同等的距离，对案件保持超然和客观的态度。它要求裁判者同争议的事实和利益没有关联，并且不得对任何一方存在歧视或偏见。平等原则是指“凡为法律视为相同的人，都应当以法律所确定的方式来对待”。信访复查听证中的公平原则融合了中立原则与平等原则的内涵，它要求：（1）回避。（2）禁止单方接触。（3）职权分离。即案件的调查、审查与听证应由不同的检察人员负责。（4）平等参与。由于检察听证制度保障了当事人的平等、有效参与，又能保障检察机关公正司法，因而有利于确保抗诉案件的质量，避免不当抗诉；也由于检察机关的正确抗诉，法院通过再审程序纠正原先的错误，作出合法的新裁判，这从根本上维护了检察机关的司法权威。

3.保障当事人合法权益原则。建立信访终结机制不是限制当事人的信访权利，恰恰是为了保障当事人的合法权益，使其避开信访怪圈。

4.司法程序穷尽原则。认定无理信访，要穷尽各种司法程序，充分保障信访当事人正常行使合法权利。

5.社会综合治理原则。对于司法程序已经用尽的无理信访、上访老户，应纳入社会综合统筹管理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，进行综合治理。

（二）公开听证制度的运行

1.调查核实，查清信访问题的实质，这是听证会的准备工作。

2.组建听证委员会。听证会前，检察机关要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证委员会。听证委员会可由政法委、人大、政府、政协、法院以及信访人所在单位、居民（村民）委员会等单位派员组成，听证委员会主任由检察机关以外的专业人士担任。

3.严格程序。一般分为6个部分：（1）主持人宣布听证会纪律。（2）由检察机关相关人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍。（3）由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩。（4）双方当事人及其代理人进行质证、辩论。（5）当事人双方作最后陈述。（6）主持人宣布休会，听证委员会进行合议，按少数服从多数原则作出处理意见。对于少数在听证会上未能当场作出决定的问题，由检察机关会后再调查核实后，报检察委员会研究决定，再予以答复。

4.认真做好听证会的组织工作。听证过程要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好文字记录，有条件的尽量进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。

5.跟踪督办。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。需要启动再审程序的，按照法律规定办理。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级检察机关和有关机关。

（三）信访终结和公示

对于经听证会或者检察委员会研究，确定为无理信访的，由各程序所涉及的部门提供原审、再审或复查的有关法律文书、申诉材料、历次复查情况、息诉工作记录、案件综合报告等资料，送交控申部门建立信访人员档案。将审理结论在接待场所公之于众，并将相关材料报上级检察机关、党委政府信访部门，终结涉诉信访程序。

四、推行公开听证制度应注意的问题

（一）公开听证的主持人不应由涉诉信访案件承办人担任

《人民检察机关刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》第13条规定：“听证会由复查案件承办人中的若干检察官或其中一人担任主持人，负责组织听证会的全部活动。”笔者认为，听证程序的实施质量如何，听证会能否最大限度地体现公平、公正、公开的原则，在相当程度上取决于听证主持人，即听证主持人的选择与程序公正紧密相关。作为复查案件的承办人，通过阅卷、调查，会提前形成对案件的倾向性意见，如果由其担任听证会主持人，在主持听证过程中就可能不自觉地对听证会产生诱导作用。同样也不能由承办人同一个执法部门的另一人担任。因为案件承办人员并非是封闭式办案，在审查案件的过程中与同事进行探讨、商量，其同事会不同程度地对案件产生着影响，或者说他们已经不同程度地介入了该案。实践中，一些听证主持人自觉或不自觉地把自己等同于案件承办人员，无论是采取的态度、使用的口气，还是提出的询问都明显地偏向案件承办人一方，甚至发生听证主持人直接与申诉人争执的现象，以致申诉人常常处于腹背受夹攻的不利地位，从而大大削弱了听证会在当事人心目中的公正性。因此，为最大限度地保证听证会公正举行，使其公正性更加为申诉人所认可，可以考虑聘请专家、学者或具有一定法律知识的社会人士担任听证会主持人。

（二）听证委员会成员由检察机关提供目录供申诉人选择

目前，听证委员会成员的聘请都是检察机关单方面的行为，且《人民检察机关刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》未明确规定申诉人的申请回避权利。为更好地维护申诉人的合法权益，建议检察机关提供一定数量的听证委员会成员名单供申诉人选择，也可以允许申诉人自行聘请一名与案件没有利害关系的专家、学者、人大代表、政协委员或其他社会人士出任听证委员会成员。

（三）要防止形式上的平等掩盖事实上的不平等

《人民检察机关刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》第10条规定：“人民检察机关在举行听证会前，应为听证员（听证委员会成员）充分了解案情提供必要条件。”为充分保障听证委员会成员行使权利，检察机关在会前往往积极为听证委员会成员熟悉案情提供方便，如提供相关案件材料、对有关问题进行探讨、征求听证委员会成员对案件的意见等。从目前许多单位的交流经验看，有一个共同点就是强调事前沟通，这有可能影响听证会在申诉人心目中的公正性。因此，如果允许申诉人自行聘请一名与案件没有利害关系的人出任听证委员会成员，可淡化申诉人心目中的不平等想法，从而有利于其接受申诉结果。

（四）公开听证应有选择性地进行，不宜广泛采用

信访听证案件的范围应有明确规定。检察机关必须依据有关规定严格划定公开听证的范围，切不可使公开听证成为变相的第三审，否则将有悖于我国诉讼的两审终审制度和现代诉讼的经济原则。■

（寇克阳，河南省南阳市卧龙区人民检察院。）

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