柳建龙

如今官员财产公开在国际上已成常态，正如新加坡已故总理李光耀曾指出，一个国家如果没有建立公务员财产公示制度，这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月

早在1994年，我国全国人大常委会就将《财产申报法》列入了立法规划，目前也有将近40个地区试点官员财产公开，不过，就其效果而言，其中多数并不甚理想。从这点上说，国外官员财产公开制度有很多值得学习的地方。

新闻自由法公开官员财产

一般认为，官员财产申报制度发轫于两百多年前的瑞典，英国则紧随其后，于1883年建立了官员财产公开制度。迄今为止，全世界已有近140个国家建立官员财产申报制度。

据考证，1776年瑞典议会通过了世界上第一部现代意义上的《新闻自由法》，确立了政府信息公开的原则。根据该法，除非是法定的涉密文件，否则，所有政府文件均应予以公开。人民借此获得了查阅官员财产和纳税状况的权利，从而确立某种意义上的官员财产公开制度。为确保这一制度能够确实发挥效力，瑞典之后还制定了《保密法》，详细界定了国家机密的范围，进一步限制政府对信息的自由裁量权，防止相关部门以“国家安全”为由而搪塞、隐瞒相关信息。

就其实施效果而言，瑞典的官员财产公开制度近乎“严苛”。例如，前副首相萨林1995年10月只是用公务信用卡购买了几十克朗的巧克力，事后虽然及时还款，但在巨大的舆论压力下，仍不得不引咎辞职；与之相似，2006年瑞典首相新提名的几位大臣，也因先后被邻居、家电销售商、记者等举报有偷漏雇主税、不缴纳电视费等行为，而引咎辞职。

丑闻引发财产申报改革

尽管作为法治发达国家，美国一直是各种法律制度和理念输出国，但是，就官员财产公开制度而言，美国的历史比瑞典不仅要年轻许多，而且也要曲折得多。

在第二次世界大战之前，在美国并未建立所谓的官员财产公开制度。不过，鉴于第二次世界大战期间及之后，政府职能的迅速扩张和公共财政支出的日益增加，建立适当的监督机制显得尤为迫切。为此，在20世纪50年代初期，无论是在联邦层面还是在州层面，财产公示制度作为一种制度设计得到舆论支持。

就州层面而言，官员财产公开制度的建立较为顺利。自其于1950年代被提出之后至1969年，美国已有11各州建立该项制度；而到70年代初期，这一制度更是迅速在各州蔓延开来。

然而，在联邦层面，这一制度的建立则要曲折坎坷得多。早在1951年杜鲁门总统就在国会提出建议，主张制定法律要求一些联邦政府主要官员在官方文件上披露其收入情况。不过，由于各方面的阻力，这一建议并未得到采纳。直至1965年，约翰逊总统才成功地引入联邦政府官员财产申报制度。然而，即便如此，美国国会仍未能通过相关的立法。直至发生了水门事件以及其他丑闻，才最终迫使美国国会于1978年制定《政府伦理法》，在1989年并对之进行部分修正，从而确立并完善了公职人员的财产公开制度。

依照《政府伦理法》的规定：负有财产申报义务的主体的范围涵盖了联邦政府的行政、立法以及司法各个分支，并且申报主体并不局限于有申报义务的公职人员本人，还包括其配偶及与之有抚养关系的子女。就申报的范围而言，该法作了严格的规定，对于“从联邦政府之外的任何来源得到的超过200美元的红利、租金、利息、资本利得以及它们的来源、种类和数量或价值，从非亲属收受的累积价值超过250美元的所有礼品，包括来源和礼品说明，价值超过1000美元的贸易或业务投资所得，任一时间对任何债权人负债超过10000美元的债务，本人主要住所除外，超过1000美元的房地产购置、出售或交换，超过1000美元的股票、债券、期权或其他证券的买卖或交换”都应在规定的期限内依照法定程序向有权机关如实申报。应申报而不申报或者作虚假申报都将导致严重的后果，甚至可能为之支付高达5万美元的罚金或者因之而锒铛入狱。

1989年，时任美国众议院议长的詹姆斯·赖特便因违反国会有关议员收入的规定、超规定赚取讲课费以及其妻子超额收受他人礼品等原因而被迫引咎辞职，从而成为美国200多年历史里第一位因此而被迫辞职的议长。

以反腐败为主导的财产申报

在某种意义上，俄罗斯和我国一样，都是发展中国家，而且社会、经济、政治都处于急剧的转型之中，其经验对我国而言更具参考价值。俄罗斯的官员财产公开制度建立较晚。一般认为，俄罗斯前总统梅德韦杰夫于2008年12月25日签署的《反腐败法》和2009 年5月18日签署的五项总统令为俄罗斯官员财产公开制度的建立和推行奠定了法律基础。尽管该制度运行之初，效果差强人意，以致有不少批评。

不过普京总统在2012年大选获胜后，决心进一步推进官员财产公开制度。为此，在其上任后，他推动和采取一系列措施，包括对相关法律作了修正、为官员财产申报设定了最后期限并明确其后果，以普京为首的主要国家领导人也带头公开其财产。

依照俄罗斯现行法的规定，包括联邦总统和总理在内的联邦国家领导人、联邦国家公务人员和国有公司的负责及其配偶和未成年子女都负有财产申报义务，此外，有意竞聘规定的国家机关或者国有公司职位的人员应进行任前申报。就申报的范围而言，依照2013年1月1日生效的《俄罗斯政府法》修正案，除了收入、不动产和汽车、有价证券、股份，还包括金额超过申报者本人和配偶此前3年收入总和的交易。如果申报人未依照规定进行如实申报的，则有关部门有权进行调查并追究其责任。

财产申报不仅是为了反腐

比较以上域外的经验，我国的官员财产申报制度之所以迟迟未能建立，或者虽然有些地方试行，但却未能有效发挥作用。原因在于目前有关官员财产公开制度的规定多为党内规范，而且多为纲领性或者政策性规定，欠缺足够的强制力和可操作性。其次，财产申报的主体过于狭窄，在执行上也差强人意。最后，配套制度不完善，如果没有建立个人的统一信用账户、新闻自由保障制度、完善身份登记制度等，申报制度的效果仍将大打折扣。

正如新加坡已故总理李光耀所指出的，“一个国家如果没有建立公务员财产公示制度，这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”

从域外的经验看，建立官员财产申报制度的好处不止反腐。首先，经由披露官员资产和负债信息能够提升政府的透明度，提高人民对其的信任和信心，增强政府的权威；其次，经由财产申报和公示，可以防止政府官员个人或者其近亲属涉及与该其职务有利益冲突的事务；再次，对政府官员个人及其近亲属的财产变化进行监控，可以在一定程度上发挥威慑的作用；最后，常常为许多人所忽略的是，财产公示制度对政府官员而言也具有一定的保护作用：一方面，在他们受到无谓的批评时，有助于澄清其经济状况、表明中间是否存在权钱交易或者利害关系；另一方面，即便真的存在违法交易，它也能够为界定政府官员的违法所得或者其他违法行为提供额外的证据，从而有助于保护其免受不必要的追究。