大学多中心治理与政府的主要责任

2015-09-10祝青江

人民论坛 2015年2期

祝青江

【摘要】多中心治理不仅是大学治理的新思维方式和理论框架，更成为当前大学发展的必然选择。然而，大学多中心治理却有着治理空间单维、治理主体单中心、治理权利向度单向流动等困境。政府应在更新观念、简政放权，完善制度、明确分工，培育市场和社会、形成合力，进一步推进大学独立、自主治理等方面承担更多责任，以进一步推进大学多中心治理。

【关键词】大学多中心治理政府责任

【中图分类号】G 【文献标识码】A

在市场理论和主权理论的基础上，美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆提出了多中心治理理论。面对政府和市场相继失灵，该理论最早作为社会治理的一种“理想类型”运用于公共经济领域，进而逐步渗透到教育领域。该理论指出：“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’（具有权力分散和交叠管辖的特征），多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中的机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。”①

当今，多中心治理不仅成为大学治理一种新的思维方式和理论框架，更成为当前大学发展的必然选择。

多中心治理的概念

“多中心治理”直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博奔、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。②多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，扩展了治理的公共性。③

根据龙献忠的观点：高等教育的多中心治理包括空间上的多中心、管理主体的多中心和权力向度上的多中心等。④即：治理空间多中心是基于原有的政府与市场治理主体，增加社会治理主体参与，建构政府、市场和社会治理主体的三维空间治理;治理主体多中心指除代表公共机构的政府外，引入私人机构、第三部门等参与，并强化其权力中心地位，以形成治理主体的多个决策中心;权力向度多中心是改变原来政府主体对于其他治理主体权力单向的上下流动至治理主体间多元多向度互动，网络化的多向交流。

大学多中心治理的现实困境

虽然多中心治理已经成为大学治理的新思维方式和理论框架，但大学多中心治理同时也存在一些现实困境。

治理空间单维困境。一直以来，承袭计划经济传统思想，政府被理所当然地视为大学管理唯一的合法机构和单一的最高权力，拥有大学管理至高无上的绝对权威，从而导致现实情况下政府排斥市场、社会等其他力量的治理参与，实行单边治理。虽然，随着多中心治理理念深入，市场、社会等其他力量开始逐步介入大学治理，但由于自身力量偏弱等原因多维空间治理仍主要停留在口头上，更多体现标签化活动，实际参与不足，难以在多维治理框架下发挥应有作用。

治理主体单中心困境。在我国中央集权思想影响下，政府一直集举办者、管理者、办学者大权于一身，在治理主体中一支独大，独享占有和分配资源的权利，强制性的行政权力特征明显，市场、社会等其他治理主体参与不足，没有话语权。目前，随着多中心治理理念提出和发展，政府逐步进行由大政府到小政府，无限政府到有限政府的转变，市场、社会等其他治理主体也开始逐步进入大学治理，但受长期以来中央集权的定式影响，多中心治理依然只能体现在政府无微不至的管控，体现在政府主体的集权和垄断，一切“都是政府说了算”，政府的治理单中心地位难以撼动。

治理权力向度单向流动困境。正是因为大学多中心治理中政府这一主体过于强势，在大学治理中，政府与市场、社会等治理主体的关系也更多还是上下级关系，是控制与被控制的关系，大学治理权力运行方向只强调政府主体自上而下的单向度控制，不允许也不习惯市场、社会等治理主体与政府间的多向互动交流，市场、社会等治理主体缺乏应有的独立性，平等关系建立乏力，因而也谈不上三者之间平等协商与对话，难以形成彼此制衡、持续互动的博弈关系，治理权力向度上下互动、网络化的多向平等交流短时间还难以形成。

大学多中心治理困境主要原因分析

传统观念制约。我国传统观念倡导“中央集权”、“政府本位”，政府代表国家对大学发号施令，行政性极强的教育资源分配方式、至高无上的合法性和不可置疑的合理性，让市场、社会等其他治理主体毫无讨价还价的余地，政府与市场、社会俨然成为统治与被统治的关系，上级和下级的关系，而不是多中心治理框架下的契约关系、合作关系、伙伴关系。而这种上下级关系的思维定势，一定程度上又压抑了市场、社会等治理主体的热情性和主动性，事不关己高高挂起，对自己拥有的参与权、知情权、监督权等治理权利认识不到位，无法发挥应有的治理作用。

多中心治理制度缺失。多中心治理需要各治理主体之间相互发挥作用，而这一相互作用需要以清晰准确的功能定位为基础，需要以相应的制度为保障。然而，现实条件下，多中心治理制度还未能完整建构，导致各治理主体功能定位不准，权责不清，职责不明。而长期的计划体制、政府直接控制的制度安排、“大政府”的固化思维彰显更是强化了政府主体的单中心地位，同时也让政府承担了无限责任，而无所不包无所不能的“全能政府”与市场、社会治理主体自然形成了给予与接受，发布命令与执行命令的上下级功能定位，滋长了市场、社会等其他治理主体的“事不关己高高挂起”思想，束缚了市场、社会等其他治理主体的自主意识和独立性，导致其缺乏应有的生机与活力。

市场、公民社会（第三部门）发育不成熟。毫无疑问，在大学多中心治理的框架下，政府、市场、社会等各治理主体是并存的，其目标利益函数迥然不同、价值追求也大有差异，大学治理不仅需要构建平等的主体关系，更需要以协商对话等平衡各治理主体之间的利益关系，使它们之间呈现出良性制衡局面。而平等的主体关系则依赖于权力地位的对等，依赖于成熟市场、公民社会（第三部门）对政府主体的权力制衡。然而，长期政府主体单中心治理让市场、社会等治理主体缺少实践的土壤，治理参与少，经验缺乏，治理能力不足，而这又反过来影响政府对市场、社会等治理主体的信任，影响市场、社会等治理主体生长发育。

大学自身独立不足。虽然《高等教育法》明确了大学的法人地位，但在实际的大学治理过程中，国家通过经费划拨、主要领导任免等牢牢控制大学领导权，让“大学一度与政府没有边界，完全沦为政府的附属机构”⑤。在官本位盛行文化背景下，在森严等级制度渗透下，大学更多受到政府控制或干预，体现政府意志，体现政府主体的单元单中心治理，实现权力自上而下单向度流动，大学依然处于相对无权状态，无法依法享有真正意义上实质性的办学自主权，独立不足，在自身发展上完全丧失发言权。

政府在大学多中心治理中的主要责任

推行大学多中心治理并不否认政府在大学治理的责任，实际上，为进一步推进大学多中心治理，政府要在以下几个当面承担更多的责任。

转变观念，简政放权。多中心意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突”⑥。因而，政府需要转变观念，重视市场、社会等治理主体独立地位，信赖其在大学治理中的重要作用，构建主体间平等合作关系，实现主体间单纯的纵向行政命令关系向横向相互依赖、信任协商、交互作用关系转变，实现自身向有限、有效、责任政府转变，实现单中心到多中心合作治理观念更新。

同时，政府需进一步明确自身的局限性，坚持有所为有所不为，在多中心治理框架下重新厘定自身的权力边界，明确自身在大学治理中新的职能和责任，简政放权，变直接管理为间接管理，认识到“提供服务并非是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”⑦，实现大学治理权力也在政府、市场、社会等更大范围内进行合理分配和转移，真正实现政府主体从统治到掌舵，从控制到服务的深刻蜕变。

但需要注意的是，强调大学多中心治理并不等于无中心，政府分权也并不意味着放弃权利，作为同辈中的长者，“政府只是从被没完没了的琐碎小事所淹没的黑暗平原上撤退，进而在明朗的、可策略性的总揽全局的制高点避难”⑧。

完善制度，明确分工。在大学多中心治理的框架下，政府与市场、社会等治理主体实现了权力共享、责任共担的同时，也带来了权力界限模糊、责任认定困难等种种弊端。因此，政府需要推动大学多中心治理立法工作，重新审视政府、市场、社会等各治理主体之间权责配置及其相互关系，以制度和规则规范其有限但独立的法定地位，重新界定各治理主体在大学治理中的职能和作用，采用分级、分层、分段的多样性科学合理制度安排，再造涉及各治理主体的包括参与、分权、沟通、激励、制衡与监督等制度和过程，明确其功能定位和相应的权利和义务，实现责权利的一致性。

通过完善的制度安排，建构多中心治理框架下多元、多中心、权力多向度互动与合作机制，实现政府、市场、社会各治理主体平衡和整合的合作关系，促进三者在多中心治理运转中各自承担最优职责，形成合力。

当然，在大学治理权力主体多中心的情况下，在当前市场、社会治理主体还发育不成熟的背景下，面对各治理主体目标的相异性，面对不同的需求和利益诉求，政府也需要主动担负大学治理的最终责任，整合各治理主体多种、多样化利益诉求和相互独立的分割化力量，因为“在社会子系统治理失败的地方，政府还扮演着‘元治理’的角色，有责任采取最后的补救措施来重塑合作网络”⑨。

培育市场和公民社会（第三部门），形成合力。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。⑩因此，大学多中心治理，意味着多元治理主体的共同参与，多向合作，意味着政府权限和职能的弱化，需要有市场和社会治理主体发挥作用以填补其“权能真空”，而这一切有赖于成熟市场、公民社会（第三部门）的发展完善。

因此，政府需要高屋建瓴，主动打破自身单元单中心治理的传统格局，吸收和鼓励市场、公民（第三部门）参与大学治理，充分信赖其治理的能力和水平并给与实践的舞台，构建政府—市场—社会三维一体的合作伙伴关系，提高市场和公民的参与意识、参与能力，从而依靠多种相互发生影响行为者互动合作形成相互依赖的多中心合作网络，以三者的合力推动大学治理科学化、民主化。

需要说明的是，在当前形势下，在市场力量得到进一步发展的情况下，更需要大力培育公民社会（第三部门）治理主体的力量，因为“由民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理”。

进一步推进大学独立，自主治理。“多中心体制设计的关键因素是自发性，自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质。”因而，大学多中心治理以自主治理为基础，强调自发秩序的重要作用，反对政府治理主体权力垄断，加之大学有自身的发展逻辑，其固有的社团组织特性也让大学自身的自我治理作用凸显。在新的历史条件下，政府需要在多中心治理框架下，重新界定大学与政府、市场、社会的权力边界，进一步强化大学自主和法人地位，推动大学真正地以独立的“人格”走入社会中心，从边缘到中心，独立、平等地与政府、市场、社会等其他治理主体发生关系、进行合作，真正实现“大学自由、大学自治”从应然走向实然，实现大学从被动接受到主动参与，从消极自由转向积极自由，提高自主治理的能力和水平，发挥其自我治理作用，真正实现治理网络化。

结语

面对当前形势下大学多中心治理中治理空间单维、治理主体单中心、治理权利向度单向流动等困境，政府治理主体，任重道远，应在更新观念、简政放权，完善制度、明确分工，培育市场和社会，形成合力，进一步推进大学独立、自主治理等方面承担更多责任，以进一步推进大学多中心治理。

（作者为成都师范学院讲师、华东师范大学访问学者）

【注释】

①余敏江：《政府管理改革的新视界：当代公共管理与宪政关系研究》，北京：中国社会科学出版社，2009年，第161页。

②[美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心治理体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店，2000年，第67～75页，第78页。

③孔繁斌：《公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构》，南京：江苏人民出版社，2012年，第38页。

④龙献忠：“高等教育的多中心治理：内涵、必要性与意义”，《江苏高教》，2006年第6期，第19页。

⑤周光礼：《学术自由与社会干预—大学学术自由的制度分析》，武汉：华中科技大学出版社，2003年，第218页。

⑥[美]埃里诺·奥斯特罗姆：《公共服务的制度建构—都市警察服务的制度结构》，上海三联书店，2000年，第10页。

⑦[美]戴维·奥斯本等：《改革政府—企业家精神如何改革公共部门》，上海译文出版社，2006年，第18页。

⑧[英]杰夫·惠迪，萨利·鲍尔，大卫·哈尔平著：《教育中的放权与择校：学校、政府和市场》，马忠虎译，北京：教育科学出版社，2003年，第47页。