范琦娟

棚户区改造既是民生工程，也是民心工程，还是拉动经济的重要引擎，在一举多赢的效应下，一间房、一平米都非常珍贵。正因如此，铜陵市铜官山区用共享和创新的理念，塑造了一个基层政府推进棚改的鲜活样本。

看着初冬萧雨不停，铜陵市铜官山区金山社区一冶厂区职工楼里，没有排水的地面坑洼不一，屋顶漏水滴滴答答，但住在这里的张天凤，已没有了往年的担忧，“虽然现在一家人还挤在40平方的小屋里，但我们马上就能拿到换购的97平米安置房。等装修好了，一家人可以在新房里过个暖和年。”谈及新家，张大妈的喜悦之情溢于言表。

张天凤是今年铜官山区4000多户受益的棚户居民之一，他们将搬到新建的安置楼里，“出棚入楼”不仅是居民的期盼，也是政府的努力。“在区里工作多年，每年到梅雨季节、冬季大雪，大家最担心的就是棚户区居民的避险和转移。一年一年的抽水排水，感觉刻骨铭心。”铜陵市铜官山区委书记昌红梅告诉《决策》，“我们把棚户改造作为全区的‘一号民生工程’来落实。”

放在全国的棚户区改造中，铜官山区只是一个具体的实施点，但在推进棚改的进程中，铜官山区因共享和创新的理念而引人注目。

体制：理顺人、钱、地

一份特殊的人事调动，不仅改变了铜官山区财政局局长王基宏的工作，也改变了他很多观念。2014年12月，王基宏调任为铜陵市铜官山区金山社区书记，棚改成为他的中心工作。

从2010年铜陵市启动第一轮棚户区改造工作以来，铜官山区作为主城区，一直发挥着主战场、主阵地作用，主动担纲承梁。2015年以来，铜官山区深入实施“棚户区改造推进年”活动，全年共实施20个棚户区改造项目，涉改居民4200余户，占铜陵市总量的70%。

政策与市情王基宏都明白，只是突然间接到调令，有些犹豫。“组织上找我谈话时，心里确实有点接受不了。我原本是区建投总经理，2012年3月到区财政局，一直从事经济工作。”王基宏告诉《决策》，“但作为一名党员，一线需要我们，我们就要把这个担子挑下来。先把自己的心结打开，然后认真工作。”

除了王基宏，还有另外13名干部，在此次铜官山区棚改三年计划中出现职务变动。滨江社区书记张波由区经济发展促进局局长调任，友好社区书记是一位聘用干部。“要想干好棚改工作，首先是一份责任，要将百姓的利益最大化。其次是业务熟悉，把握政策。最后需要敬畏意识，敬畏手中的权力。”铜官山区区长汪发进这样阐述选取干部的标准。

人员调整只是铜官山区为三年棚改工作计划准备的一部分。棚户改造工程涉及人、钱、房、地，复杂程度超乎想象。“过去也有棚改、搬迁，其中都涉及到征收。这项工作非常难，政策无论多么合理，在实施过程中都会遇见各种难题。铜官山区的棚户区改造工作，首要是理顺体制。”昌红梅如是说。

首先在政策制定上，铜官山区完善土地和房屋征收“1+5”制度体系，先后出台了《征收建筑物拆除管理暂行办法》等一揽子规范性文件，并且对重点事项和关键环节实行全公开，聘请社区居民代表、义务监督员全程参与监督。有法可依与公开公示，成为棚改工作中“有情征收”与“坚守底线”的关键。

其次在征收机制上，汪发进总结为“政府组织、社区实施、部门配合、居民参与”。早在2011年，铜陵市在全国率先取消街道办，将行政职能下放到社区，社区力量不断壮大。此次铜管山区棚改工作由各社区作为征收实施主体，成立专班工作小组，主要负责政策宣传、房产登记、住户动迁等内容；征收部门则抽调专人进驻工作组，负责业务指导、协议审核、资料核查等，二者搭配，形成合力。

与工作体制同步解决的另一个关键点是资金保障，即“钱从哪里来？”

汪发进告诉《决策》，“资金的主要来源包括中央预算内补助、市区两级投入，平均每户补贴投入约20万元。筹措过程中，还有金融机构提供政策性贷款。面对部分改造价格较高、开发商投资意愿不强的棚改地块，区政府作为责任主体进行开发建设。自2011年开工自建安置房以来，累计筹措资金约6亿元用于解决工程建设，为2000余户棚户区居民解决了住房问题。”

对于棚改工作后腾挪出的净地去向问题，本刊记者了解到主要有三大用途：安置建设、生态建设和经济发展。对能够成片改造适宜建房的地段，就地消化，建设安置点；对离厂区太近、不宜居住的地段，就发展为物流及企业用地；最后对什么都不能建设的区域，改为绿化用地、休闲用地，建设成绿廊或公园。

预签：群众的事情自己定

回迁安置一直是棚改工作的掣肘环节，是全国各地推进棚改工作都遇到的难题。铜官山区不断摸索，通过加快棚改搬迁户的回迁安置进程推进棚改搬迁和旧房拆迁等工作，特别是“预签安置法”，获得破题之效。

在金山社区文化新村、光明片棚改项目组办公现场，摆放着一排公示墙，上面详细记录着辖区棚户区居民的姓名、旧屋面积、新房面积、选房序号等信息。不到十分钟内，有六位群众来到公示墙前，关切的找到自己的信息，甚至有居民一天要跑几次来观看。严肃端详的神情，透露出是对公示墙上信息的敬畏和保护。

设置公示墙，是预签安置法的一个环节。预签安置法，是指因旧城改造需要征收房屋的，由房屋征收部门组织被征收人预先签订补偿安置协议，预签户数达到一定比例的，可作为房屋征收决定，反之则暂停或终止征收，其中的“一定比例”为90%。

预签安置法在2012年开始实施，目前已在铜陵全市推广。滨江社区作为铜官山区棚户改造工作主战场，张波这样解释日常的预签工作法流程：“首先是对辖区内1303户棚户区居民，发放征求意见表，同意棚改征收的户主，签名签约。小区内只有达到全部人数的90%以上，才正式立项。随后，社区工作人员挨家挨户，建立档案，发放房屋征收公告和方案。接着是组建项目班子，组建现场办公室，审核户主户口本、身份证、土地证等相关证件，一户一档存案。最后是反复与棚改居民沟通具体事宜，包括房屋面积丈量、评估、认证，安置房补偿面积、购买价格、房子户型等。”

预签安置法带来的效果，超乎王基宏的预料。“很短的时间内打开了局面。预签一个月后，已经签约的居民采取10天一排队，排队取号选房，形成了一个小高潮。”当时火热的情景，王基宏记忆犹新，“第一次排队取号，大家是前两天去排队，拿着小板凳，24小时一家人轮流‘坐镇’，造成了轰动。第二次排队取号时，已经提前三天开始排队，而且自发组成巡逻队，防止插队。第三次，我们就不敢排队了，社区里很多老人在其中，担心他们的身体状况，就有了这个公示墙。”

公示墙上显示着每户棚户居民最重要的房屋征收信息，这让复杂的棚改工作变得井然有序，发展进度一目了然。“预签安置法是从过去征收工作中出现的一些问题、经验的基础上，逐渐形成的，它的推行带来两个方面的益处。”征收中心主任傅振清概括说，首先是让居民百姓表达意愿，把改造的选择权交给被征收户，避免在拆迁工作中出现过激行为；第二，社区工作者逐门逐户派发表格，从源头上对居民情况把握，杜绝造假。

预签安置法不仅实现了群众事情自己做主，还建立起一整套行之有效的推进机制。昌红梅总结说：“预签工作法实现由单向接受变为双向互动、由闭门决策变成民意主导，由封闭管理变为公开透明，确保了棚改工作改得快、改得好。”

“房票”：多赢的创新

在铜官山区梅塘社区服务站，本刊记者听到辖区居民王大姐正在咨询有关“房票”的事宜。“房票”，一个新鲜词语，顿时吸引了记者的注意，王大姐解释说，“我们的旧房值多少钱，就可以领到值多少钱的房票。拿着房票就像拿着现金一样，可以去市里买想买的房子！”

听着王大姐的解释，记者不禁对房票更感兴趣，房票与征收房屋有什么关系？符合什么条件才能领取房票？

“房票安置法，从梅塘社区搬迁项目开始启动。”梅塘社区党委书记王双虎告诉《决策》，“梅塘社区正在进行的是环境治理搬迁项目。”

梅塘社区地处铜陵市北郊，居民共2100余户，其中有1700多户居民房临近金昌冶炼厂和新亚星焦化有限公司。“前后10多年，居民都有反映诉求，希望解决污染问题。为最终解决，铜陵市政府依据《环保法》，进行卫生防护距离界定，按照谁污染谁治理的原则，明确具体方案：金昌冶炼厂选择工厂搬迁，解除污染源；新亚星焦化有限公司选择作为主体，承担其涉污范围内1027户居民的所有搬迁经费，项目操作由区政府代为实施。”王双虎进一步解释道。

1027户居民的搬迁，首先要考虑的是安置方案。按惯例，房屋征收以货币化安置与“就地安置”为主。“就地安置”需要就近建设安置点。可1027户的大体量，找寻同等价格，较大面积，以及环境优良的适宜地段，实现较快安置几乎不可能。对此，铜官山区政府改变策略，希望能与铜陵市内开发商谈判团购，一方面满足搬迁居民的新房需求，另一方面能改善城市存量房源问题。

铜官山区委常委、区委办主任都斌向《决策》总结房票模式的探索进程说：“政府将几大开发商组织集合在一起，谈判团购，希望对方能让利5%-10%，结算时以房票模式，由区土地管理征收中心与房产商对接。企业愿意与政府打交道，慢慢地越来越多的房产企业认可了这一模式，房票在铜陵市逐渐通用起来，包括现房、期房，以及二手房交易。”。

具体来说，梅塘社区搬迁项目中所涉居民先签订搬迁协议，在与自己看中的楼盘开发商，或二手房房主签订购房合同后，到项目工作组开具同等价值房票，最后由房主将房票交付开发商，以抵同额购房费用，剩余部分多退少补。开发商或二手房主，最后拿着房票到区土地征收中心具体结帐。

“梅塘社区搬迁项目中，选择房票安置，同等面积的房屋，会总体比货币化安置高出几万元。房票计算价格根据居民购买房屋不同又有差异，购买现房的话，旧屋以4400元/平方米计算总额，购买期房的话，则以4300元/平方米的价格计算总额，因为购买期房存在过渡费的支出。”王双虎告诉《决策》。

截至2015年11月5日，共有818户居民选择房票安置，占总比的79.6%。据统计，购买现房与二手房的共473户，购买期房的为345户。房票的推行，实现了居民的多样化诉求。有孩子的家庭，如愿买上心仪的学区房；老人独居的家庭，满意地住进了子女所在的小区；对空气质量要求高的人士，高兴的入住有江边风景的房子。正如都斌所说，“一个安置模式的创新，不是拍脑袋拍出来的，来源于百姓需要，来源于工作倒逼。”

房票安置法的创新，实现了多方共赢。居民多样化需求通过市场运营，圆满解决；缓解政府资金压力，特别是过渡费用的支出得以有效缓解；对市场存量房源的促进消费，给房产市场吹去一缕春风。

对于房票模式，会不会应用于棚户区改造工作？本刊记者了解到的最新趋势是：房票模式已推广应用在棚改工作中，但每个项目要结合项目现状，根据项目的区域位置、资金保障、房源供应等情况来定，不做一刀切。