储昭根

“19世纪80年代，第二次工业革命在美国国内引发了一场政权建设运动，权力从各州转移到联邦政府，从立法部门转移到行政部门，一个强有力的政权体制开始形成，从而推动美国外交走向国际主义的‘范式转移’。”著名媒体人法里德·扎卡里亚在其《从财富到权力：美国世界角色的不凡起源》一书中这样写道。

从美利坚成长史看，从1877年南方重建结束到进步主义运动（1897～1920）这段时期，正是美国作为新生大国的转型期。这期间，美国重新界定了政府的责任、富人的义务及公民监督与参与的权利，重建了政府的合法性，保证官僚机构的廉洁，有效地解决了诸如生产安全、消费安全、社会福利等领域存在的主要问题，消解了许多潜在的社会运动对政权的威胁，维护了社会公平和社会正义的基本价值观，并获得了巨大成功。所有这些，均对中国当前的改革与转型有着正面、积极的启示或借鉴意义。

美国从内战后南方重建到工业化时期，原来的政党分肥制（the spoils system）已是难以维系，中央行政权力在与立法权的斗争中一度处于下风，但随着经济的发展和财富的增加，创造和维护公平竞争环境，维护多数人的自由权利，这些都对政府提出了新的需求，也直接导致行政学的诞生。

在美国建国初期，政府运行依靠的是“绅士政治”，即任命文官的主要标准是个人的品德、才能，并兼顾地区分布。华盛顿、约翰·亚当斯和杰斐逊政府，基本上都奉行基于“合适原则”的任命制。随着投票人口的增加及政党政治的发展，转向了分肥制—1829年杰克逊任总统后，将任命制改为分肥式的轮流任职制，起用了大批同党人士充任官员，约撤换了30%的联邦公职。政党分肥制为杰克逊以后的两党各届政府所采用，盛行长达半个世纪之久。政治学家古德诺认为分肥制有两大缺陷：一是严重损害了行政效率；二是除了维持政党组织的必要性之外也找不出它存在的理论依据。第18届总统格兰特，因分赃卖官的问题，险遭国会弹劾下台，第20届总统加菲尔德更因为支持者求职未果而遭枪杀，改革政党分肥制由此提上日程。

与政党分肥制一样不适应时代发展要求的，还有南方重建过程中形成的国会至上的“国会政体”。美国内战结束后，由共和党主导的国会在与总统争夺南方重建的领导权的过程中，凭借宪法赋予的立法权，通过自身内部力量的整合，不断打压总统行使权力的空间，甚至差一票就能弹劫一位总统。

这之后美国政府的职能扩张，与热络的工商发展、西部开发与垄断的形成有着逻辑关联。早在美国重建之时，不健全的民主制便给特殊利益集团造成可乘之机，而自由放纵的经济竞争更是导致他们不择手段地拉拢政治代理人；为因应西部开发，需要建立州际铁路及交通网络，联邦政府和各州立法机构几乎都与铁路公司等特殊利益集团联系密切，政治腐败已成为全国性的社会现象。为了创造和维护公平竞争环境，美国政府的职能扩张成为必要。

此外，19世纪末20世纪初欧洲殖民列强掀起瓜分世界的狂潮，特别是世界大战的爆发，使外交、安全和防务等问题在美国的政策架构上日显突出，这在客观上要求扩大总统行政部门的自主权力，以应不时之需。同时总统的权力意识也日渐增强，常常主动出击，并设立只受其约束的总统办事机构。

从理论准备来看，在大工业和城市迅猛发展的冲击下，坚持古典自由主义传统、鼓吹社会进化论思想的人们遇到了许多新问题。针对议会的腐败，“新民主运动”对于早期的民主主义要求进行了反思和修正，不再强调权力的分散，反而希望政府、行政力量应该站出来，成为匡扶社会和经济进步的工具。而包括实用主义、动态社会学、美国新经济学派、制度学派、行政学等等，这些思潮都为美国进步主义运动与行政扩权及改革提供了坚实的理论基础。

为摆脱大国转型期出现的“垄断资本俘获政府”的危机，美国统治精英加快了行政改革及行政扩权的步伐。

一、美国文官制度改革。1871年美国政府成立统一的文官事务委员会，1876年海斯总统指令海关、税务、内政等机构试行公开竞考选用文官，这些改革措施在政党分肥制盛行之际并未收到明显效果，但改革文官制度的步伐并未停止。随着共和党总统加菲尔德1881年被一名求职未遂者刺杀，以及次年共和党中期选举严重受挫，为了防止可能上台的民主党利用分肥制削弱共和党势力，共和党转而支持民主党议员的改革提案。于是，美国国会1883年通过《彭德尔顿文官法》，用以遏止封官卖爵的歪风。

二、建立大批隶属于总统、专业与强大的行政机构。从当时最能体现政府功能扩张的对铁路公司的管制改革开始，到19世纪末政府掌管了电信邮务、交通建设、工商业管理等业务。1901年总统威廉·麦金莱被无政府主义者刺杀身亡，西奥多·罗斯福继任总统后，增设了商务与劳动部，随后又连续设置了几个重要的职能委员会：联邦储备委员会、联邦贸易委员会、联邦农业委员会、美国海运委员会、铁路劳工委员会和预算局。老罗斯福开创了通过建立大批行政机构来扩大总统权力的先河，此后的几届政府都对建立行政机构乐此不疲，从而使得权力加速向总统集中。

三、总统立法权的扩大。从西奥多·罗斯福开始，总统通过向国会频繁提交国情咨文的方式，积极参与国会的立法过程。在威尔逊执政期间，他打破约翰·亚当斯以来把国情咨文转交给国会的传统，在就职的第二个月就亲自到国会宣读咨文并提出立法的要求。威尔逊的举动，不仅赢得国会的好感，还推动国会迅速通过自己所希望的立法，同时作为一种舆论手段，也起到了阻止院外活动集团对国会施加影响的作用。自此以后，总统提交的国情咨文实际上成为一种立法纲领，而此前，立法权力一直是单独控制在国会手中的。

四、反托拉斯运动。1890年美国国会通过了《谢尔曼反托拉斯法》，规定可以通过司法途径解决托拉斯问题。不过，反托拉斯法运行至西奥多·罗斯福时期才有明确的成果。在1890至1901年间，联邦政府提出的反托拉斯诉讼中，竟然没有一件获得胜诉。老罗斯福通过法律增加司法部的编制，提高其反垄断的起诉能力。他根据《谢尔曼反托拉斯法》提出了43起案件，限制或解散了许多垄断企业，因此被人送外号“托拉斯驯兽师”。在塔夫脱时期，联邦政府起诉的大企业比老罗斯福8年中起诉的大企业还要多。一些改革派人士认为，保护性关税是“托拉斯之母”，威尔逊执政之后，立即敦促国会通过了《安德伍德-西蒙斯关税法案》，将平均税率由40%以上降到27%，大大减少了原材料和制成品的关税。

五、强化对经济和社会的管理。西奥多·罗斯福授权州际贸易委员会设置铁路运费上限，并对食品、养畜和肉类加工企业进行稽查和实施强制卫生标准，以及加入了当时刚刚兴起的自然资源保护运动。老罗斯福离任之前还推出了美国联邦史上具有深远意义的经济社会规划，其中包括征收所得税和遗产税，制定《雇主义务法》来保护受伤工人等。塔夫脱1908年当选美国总统，他扩大了政府管制铁路公司的权力，第一次将电话与电报公司纳入政府管制，还支持工厂安全生产立法，建立了美国儿童局。伍德罗·威尔逊上任后，继续深化罗斯福的改革措施，开征了个人所得税，重组了国家银行系统—1913年推动建立了公众控制的联邦储蓄委员会，履行中央银行的功能；一战期间建立了战时工业委员会，对全国经济进行强制管理。对外，威尔逊成为历史上第一个以武力的方式把美国利益推进到世界范围、把美国理念带入国际政治，并期望以美国价值观统帅全球意志的美国总统。

六、预算改革。伴随着政府的支出规模越来越大，要求彻底改革政府财务和预算管理制度，以消除腐败、提高效率和落实政府责任的诉求也越来越强烈。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”，今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”便是由它演化而来的。预算改革者指出，没有预算的政府是“看不见的政府”，也必然是“不负责任的政府”。这场以行政预算为目标的全国性预算改革运动，从精力充沛的老罗斯福总统向国会夺取创制权开始，经过塔夫脱总统赢得制订并向国会提交预算的权力，直到1921年哈定总统签署《预算与会计法》，才算是取得了最后的胜利，并且也促进了美国现代总统制的形成。

从美国南方重建结束到1921年美国《预算法》出台期间，第二次工业革命的全面完成给美国社会和生活带来时代巨变。城市化引起了大规模社会变迁与转型，美国从一个乡村型社会，变成城市为主的工业型社会。外交上，美国从区域强国迈向全球，作为一个新兴大国崛起，为二战后平稳过渡为世界霸主奠定了根基。

梳理美国作为新生大国的内部转型，可以发现有几点思路对今天的中国改革教益尤多。

首先，改革以效率为目标，从体制运行机制入手，通过制度创新“化危机为转机”。美国政府通过改革官僚制度，使“政党分肥制”彻底失去存在的基础；以科层制、功绩制加以培训和管理的职业官僚，转变了“政府被俘获”的颓势，提高了政府对经济和社会生活干预的程度，进而增强了政府能力；通过提升行政效率，承担越来越多的职能，政府尝试满足越来越多的社会需求，直到碰到它扩张的边界。政府作为制度变迁中最关键的主体，其行为目标对转型或治理的方向有着决定性影响，怎样合理发挥政府在国家发展中的作用，值得思考。

其次，正确认识市场、私有财产保护等问题。古典自由主义中保障个人自由和限制政府权力，启蒙运动的自然法学说所倡导的“有限政府”或“最小政府”的思想，都是美国立国的精神渊源。但是，美国进步主义确定了政治讨论的用语“托拉斯”和“特殊利益”威胁着“民主政体”和“个人自由”；放任主义的政府无法重视“竞争”，也不能带来工业主义允诺的社会和经济“效益”；市场原教旨主义宣称市场可以自动回复平衡，但是市场却没有被设计得可以用于维护公共利益。由此，政府要从自由资本主义时期的“守夜人”，转变为对国民经济进行主动干预的积极角色，包括开征个人所得税，对贫富分化进行有效调节等等。

再次，现代社会对监管的需求是无限的，我们应该看到，美国这一时期在行政权急剧扩张的同时并没有打破原来的权力制衡。相反，美国行政权的扩大恰恰是议会种种方案，甚至是宪法修正案所授予的，是在宪政框架范围内，原有的监督、制约依然具有决定性的意义。包括这期间国会基于现实的需要给予总统的“任意性权力”，也在1892年的“菲尔德诉克拉克案”的判决中，得到了联邦最高法院的支持。也就是说，美国进步主义运动之所以获得巨大成功在于两个“强化”—强化政府对经济-社会的监督与调节；强化国会、司法对行政的监督与授权。强化监管贯彻整个时代的始终，才保证了效率与公平。

最后，美国预算改革从整体上为美国人重构了一种全新的国家治理模式。公共预算其实是各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具，其重要性不亚于选举制度。而且，公共财政改革是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。一句话，美国预算改革不仅让民众参与到政治中来，更为关键的是让抽象民主过程、盲目的政治参与，演变成与具体、实实在在的自身利益结合起来，更是赋予公民及社会无限制的监督权利。

总之，研究美国1877～1920年的行政扩权及改革，对于中国分析自己当前面临的相似问题，并且从现代公共行政学出发打造全面监管下的“效率政府”，有着不容忽视的意义。