张国刚

美国著名学者福山4月份在清华大学公管学院有一次演讲，说在世界上大多数国家都还是世袭制的时候，中国古代就建立了一套完备的官僚制度。这大约是学术界的共识。16～18世纪欧洲关于中国的报道中，无不关注到中国没有世袭贵族，文官系统主宰着中国政治生态。牛津大学管理学教授芬纳的《统治史》（三卷本），肯定中国秦汉国家精致的管理体制，在世界上具有首创的地位。

古今异世，但亦有传承。历史上的治国理政经验，特别是官吏选拔和监管的经验，也许值得我们今天加以借鉴。

大约从春秋战国算起，特别是商鞅变法之后，中国职业官僚选拔体制逐渐成熟。从最初的军功爵制（按功绩选拔人才），到察举征辟制（推荐与选拔相结合），再到科举制（考试选拔人才），历史上摸索出了一套职业官僚管理体制。大体包括选拔、考核、监察、升迁、待遇等环节。

商鞅变法制度的二十等爵制，是最典型的军功选官制度。这种制度的缺点是，有军功者未必擅长治国理政。打天下的未必就能治好天下。因此，随着官僚制度的成熟，会把任职与赏功区分开来。刘备因为参加镇压黄巾农民军，立了战功，获授县尉职务，过了几年，清理军功出身的干部，他被裁员，解释无效，惹得他把前来裁员的上级（郡督邮）揍了一顿。《三国演义》把这事“嫁祸”给了猛张飞，其实是刘玄德自己干的。

察举征辟制是汉代常用的选官制度，特点是地方推荐与中央选拔相结合。各地在给朝廷进贡自己的农副土特产的时候，有一种特别的“土产”—当地的人才。这叫作“任土作贡”，一方水土，养一方人嘛。被推荐上来的人选，需要经过书面和口头考试。内容以推荐科目不同而有所不同。

这些科目中，有一个叫直言极谏科。要求考生对当朝时政得失，做出批评，并且提出自己的解决方案，叫作“对策”。汉武帝的名臣董仲舒就是因为提出了“罢黜百家，独尊儒术”的对策，而被选拔上来的。于是，在唐宋以后的历朝，正常用人渠道之外，“直言极谏”成为人才脱颖而出的特殊通道。唐太宗贞观年间，门客马周因为给人写了一篇击中时弊的“千古奇文”（毛泽东语），结果被一路提拔上来。唐代进士及第之后的“制科”，也保留了“直言极谏”科选拔特殊人才。这种渠道要求官员对于当前棘手的社会与治理问题提出具有操作性的真知灼见。

唐代的科举制度，特别是进士科，主要考试不是死记硬背，除了诗文写作才能，最重要的是“时务策”。进士及第只是取得做官的资格（叫“官资”），犹如我们今天的大学毕业，有参加公务员选拔考试的资格。初任官的入职考试，与任期结束等待新职位的前任官员的考试，同时进行。吏部组织的考试内容，包括身（身体条件）、言（言谈表现）、书（书法水平）、判（处理复杂政务和案件的能力）四个方面。“判”的考题一般取有关国家大事的问题和疑难案例，考察熟悉法令程度与处理事务能力。一个官员在晋升到中高级职位（五品以上）之前，每调任一个新的职位，都有一次任职能力的测试。这种测试结果与其上一任期的政绩结合起来，是拟定其新职位的主要依据。

除了初次入仕的各种选拔手段，更值得今人关注的，是进入官场之后的选任和提拔机制。政绩是选拔的基础条件，而政绩的考核除了“GDP标准”（赋税征收）外，最重要的是民生问题，如户口的增殖、社会秩序的和谐。唐太宗有一次到地方上去视察，当地一个官员，征集老百姓穿着统一的服装，夹道欢迎，还给随行官员都赠送羊、鱼和土特产，遭到唐太宗的严厉批评，说他扰民。

唐代的考课制度最有特色，通常是每年一小考，三、四年任期结束有大考。考课的标准，一般分为“四善”、“二十七最”。“四善”是在个人品德、工作作风、态度方面对全体官员的共同要求，即“德义有闻”、“清慎明著”、“公平可称”、“恪勤匪懈”。“二十七最”是根据不同的工作性质与职责，对官员的个人才干和工作成绩，提出的不同的原则性要求。比如教育口的官员，“训导有方，生徒充业，为学官之最”。地方州县官，“礼仪兴修，肃清所部，为政教之最”。对于主管仓库出纳的官员，“谨于盖藏，明于出纳，为仓库之最”。

在任职标准确定的情况下，对官员的考核，分为3级9等。列入第一级的都得达到任职目标（“最”），只是在 “四善”上分出优劣，分为上上（一最四善）、上中（一最三善）、上下（一最二善）这样3个等第。第二级的3个等第，都没有达到最佳任职目标，但是，基本职任尚能完成，工作作风虽有瑕疵，还没有负面的劣迹发生。最糟糕的是第三级的末三等：“爱憎任情、处断乖理为下上”（处理政事，任情背理，能力低下），“背公向私、职务废缺为下中”（徇私舞弊，耽误职事），“居官谄诈、贪浊有状为下下”（为人奸诈，贪腐劣迹，确凿无疑）。他们都犯有渎职罪，轻则处事乖理，重则徇私舞弊、贪污腐败。

官僚体制中，职官与胥吏的考核不同，任职也有重大区别。“职官”（品官）是政事的决策者，由中央任命，中央考核。中央和地方各级政府的“吏”（胥吏、令史）是具体文书事务的操作者（一般公务员），有另外的选拔和考绩方式。这有一点像西方行政系统中，政务官员与事务职员的区别。

除了年终考核，任期结束的考绩，平时的巡视制度也是考核官员的重要途径。汉武帝最早建立了系统的刺史巡察制度。全国划分为13个巡视区，设十三部州刺史巡察之。此后唐太宗十道巡察、唐玄宗十五道按察，明代的十三道巡按，莫不继承此制。

巡视制度的特点是，照顾炎武的说法，人数众多，“秩卑权重、职广位显”。因为“巡视员”（刺史、御史）级别比较低，相对而言，不那么世故，具有一股锐气，敢于揭发检举地方大员的渎职行为。因为是以朝廷特派员的身份出巡，位尊权重，具有震慑作用。东汉李固为荆州刺史，揭发郡太守的贪腐行为，大将军梁冀一再维护说情，李固就是揪住不放，丝毫不给权臣面子。

与汉代的巡视制度主要是对地方一把手的监察不同，隋唐以后的巡察使、按察使，比如唐玄宗开元年间的“六察”，扩大了督察范围，不仅是地方一把手，还包括所有品官。监察的重点也从地方社会治安，转为着重监察地方官员的理政能力，对中央政策法令的贯彻执行情况，以及地方官员的贪赃枉法、虐民害政情况。

明朝御史巡按制度，更加严格规范。巡按御史从十三道（十三省）110名监察御史中，经过严格挑选而产生。他们的行政关系隶属于中央的都察院，每名巡按御史的产生，都是先由都察院选出两名候选人，最后由皇帝钦点其中一名出任。巡按御史职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”（大事奏请皇帝批准，小事当即自行决定），平时行政隶属关系虽然归中央都察院管理，但在履行职能时并不受都察院掌控，而是直接对皇帝负责。虽然级别不高，但权力很大，“以小监大”、“以卑督尊”，他们既有敢于揭露问题的勇气和动力，又有处理问题的权威。

宋代的通判制度则是最有特点的同级监察。通判是皇帝派驻地方监察知州（府）的官吏，号称“监州”，与知州（知府）平级。电视剧《新包青天》中有一出戏《通判劫》，剧情讲新任登州通判唐真，与朝廷派来监察登州事务的命官包拯合作，侦破登州知州与富商李坤官商勾结，所犯下的贪渎罪行和金融诈骗案件。通判名义上是知州的辅佐，但有权力直接向皇帝报告事务。知州向下属发布的命令，必须要通判一起署名，方能生效。所谓“通判”即因与知州联署而得名。除了监州的责任，通判还可以对兵刑钱谷、户口赋役之事，进行裁决，也必须与知州联名通签，方可施行。总之，宋代的通判，实际上是兼有行政与监察权的中央特派官员。

唐太宗说过，政之清浊，犹如江河，关键在其源头。如若源头浑浊，其流怎么可能清澈？唐太宗的意思是说，作为皇帝，他自己才是政治清明与否的关键。大约正因如此，唐太宗才能鼓励魏征这样的大臣进谏，他还规定皇帝的诏书，必须通过中书门下审查并盖上红印，才可以下发。

换句话说，中国历史上政治制度最大的缺失，官僚制度的最大漏洞，是对于皇帝权力监管的缺位和无奈。皇帝的世袭，决定了其人选未必贤能。历朝官僚队伍出问题，首先就出在皇帝身上。

按照儒家的理想，要从两个方面限制天子（皇帝）的权力。第一，天子应该垂拱而治，让选贤与能的宰臣去独立处理各项政务。这一点与道家的“无为而治”不尽同而略相通。第二，君主要通过纳谏来避免自己决策和行政中的错误，臣下要敢于动用纠错机制，即敢于直言极谏。

孔子的孙子、孟子的老师子思曾批评卫侯，决策理政，自以为是，听不到也听不进大家的意见。他说，即使君主的意见正确，也应该集思广益，何况决策失误呢？君主搞一言堂，文过饰非，搞得大家都噤若寒蝉，不敢说真话，成天揣摩着领导的心思拍马屁，非亡国不可。

近年出土的郭店楚简，记鲁穆公问子思：“何如而可谓忠臣？”子思回答：“恒称其君之恶者，可谓忠臣矣。”能够讲真话，指出国君过失的，就是忠臣。传承子思学说的孟子，也对齐宣王说：敢于指出国君重大过错的，乃是贵戚重臣的本分。假如多次指正，国君仍不改正，就应该换掉他。这是何等大胆的言论！敢于向君主提意见，弥补国君决策中的失误，不是给领导拆台，而是补台，即所谓“和而不同”。

约略晚于孟子的大儒荀子从操作层面，谈到进谏纳谏的现实意义。《荀子·臣道》有一段话，可以颠覆世俗对于儒家的看法，大意是：君主决策行事错误，将危及国家政权。大臣们能向君主提出不同意见，被采纳则罢，不采纳则走人，这是劝谏；意见被采纳就罢，不采纳不惜以身相殉，这是死诤；若能联合众人，率领群臣百官强制纠正君主之错，君主虽然不情愿，却不能不听从，从而消除了国之大患，这叫辅弼；如果有大臣能拒绝执行君主错误的命令，借用君之重权，纠正君之错事，使国家转危为安，除去君主蒙受的耻辱，成就国家的重大利益，这叫作匡正。因此，能劝谏、死诤、辅弼、匡正之人，英明的君主会尊敬优待他们，但愚昧糊涂的君主却视之为寇仇。

荀子的这番“臣道”，把臣属在纠正君主错误方面的职责讲得淋漓尽致。可是，这只是儒家的理想，现实政治中，秦皇汉武，都不能容纳臣属的直言极谏，只是程度不同罢了。及至明清，皇权的独断性虽然不至于为所欲为，但是，它作为吏治清浊的总闸门总源头的地位，只是更加突出。只要这个源头没有程序化的制约，所有的文官体制，即使再精致，也都只是一种人治的精致。更何况，唐宋以后科举出身的官僚，选拔程序虽然更加严格，但为“千钟粟”、“黄金屋”、“颜如玉”而奋斗的多，怀抱“致君尧舜上、再使风俗淳”理想的少。

与西方的权力制约不同，中国古代强调权力协商。和而不同，进谏纳谏，本质上是要求执政者，在重大决策问题上，要与自己的管理团队，进行有效的沟通和协商，一把手权责第一，但是不要搞一言堂。尽管道理言之凿凿，可是，在现实政治操作层面，由于缺乏制度化、机制化的硬性约束，全凭君主的道德自觉，势必出现人存政存，人去政息的现象。像唐太宗与魏征那样的合作，在历史上不过是凤毛麟角！如果不从最高权力的源头建立官员约束机制，再细致严密的文官系统，也终究只是人治的陪衬罢了。