孙斌栋 孙斌栋

【摘要】为缓解中心城区拥挤压力，打造以郊区新城为支撑的多中心空间格局始终都是我国特大城市发展建设的重要战略，然而现实的复杂性使其有效性、可行性遭到了质疑。针对国内城市的一系列实证研究表明，多中心式的空间集聚结构能够提高经济、交通、生态等方面的绩效，应该是未来我国特大城市空间发展的必然选择。在政策操作上，应在尊重市场规律基础上加以积极的政府引导，构建一体化的快速轨道交通体系，通过中心城区功能疏解和政策聚焦壮大副中心城市，强化职住均衡和多功能融合，引导多中心格局的形成。

【关键词】多中心 城市空间结构 发展绩效 特大城市 治理现代化

【中图分类号】TU984.113 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.17.001

我国特大城市该走向何方？

美国著名城市理论家刘易斯·芒福德曾将城市形象地比作是一种“容器”，认为其魅力就在于可容纳诸多要素与丰富多元的文化，这样的经典比喻放在今天依然适用。伴随着我国经济的快速增长以及城市化进程的加快，大城市在文化向心力方面的巨大优势尤为明显，正是“共享”“学习”“匹配”等机制的作用为其带来了明显的规模经济优势，使得大城市无论在就业岗位、公共服务水平，还是发展机会、文化资源上都具有十足的吸引力，继而聚集了大量的外来人口与经济活动。然而集聚是有极限的，特大城市与资源环境承载力之间的矛盾逐渐涌现，“留在北上广”还是“逃离北上广”的争议不绝于耳，交通拥堵、环境污染、生活成本攀升、空间无序蔓延等一系列“城市病”的出现在一定程度上削弱了大城市的魅力。

近年来，为了缓解中心城区的拥挤，同时考虑到发展的需要，北上广深等国内主要大城市借鉴了西方城市规划思想及理论，在总体规划中均提出建设多中心空间结构的目标。同时，新城新区建设之风盛行。例如，国家发改委城市和小城镇改革发展中心于2013年对辽宁等12个省区进行调研发现，12个省会城市均提出建设新城新区，144个地级市中的133个和161个县级市中的67个也相继开展新城新区建设计划①。行政中心外迁是新城新区建设的一个重要动力。据统计，自1994年至今，我国70个大中城市中有34座城市的行政中心已经、正在或计划搬迁②，其中不少试图凭借政府驻地的外迁转移带来功能在城市外围副中心再度集聚。

尽管郊区新城、城市副中心等规划理念已经渗透到我国特大城市的发展实践过程之中，然而现实成效并不如预期乐观，一些新的问题开始涌现，甚至将特大城市推向了更为复杂的现实困境。以郊区新城为标志的副中心建设，由于发展基础薄弱，吸引力不足，并不能有力地阻挡中心城区的扩散与蔓延，摊大饼现象有增无减；郊区新城建设伊始多以房地产开发为主，就业岗位不足，自身发展动力不强，住在新城的人依然要到中心城区就业，通勤成本较高，加之缺乏高品质的公共服务配套（如医院、学校等），多数新城仅是“卧城”而非综合性、独立性较强的副中心。个别新城新区甚至有沦为“空城”“鬼城”的嫌疑。

这让我们不禁发问，缘于规划理念的多中心空间形态是否仅仅是理想的乌托邦？这样适度分散的发展理念能否在效率上满足城市的发展需求？国家新型城镇化要求逐渐打破户籍限制，将导致人口流动和重构城市空间结构的时间窗口出现，我国特大城市空间发展该走向何方？如果多中心战略本身是科学的，又该怎样推进？这些问题目前都找不到满意答案。然而厘清这些问题，将有助于我们进一步认识城市空间结构与发展效率之间的关联与互动机制，对于促进我国特大城市的中心城区疏解与健康发展都有重要的启示意义。

多中心空间结构的理论渊源与发展态势

多中心概念缘起规划学领域，隶属于“城市形态”研究范围。多中心发展理念本质上主张分散式的城市空间布局，其中，现代城市规划标志性的“田园城市”理论即可看作“多中心”理念的最初原型。霍华德的“田园城市”构想是针对当时的城市尤其是像伦敦这样的大城市所面临的拥挤、环境等负面问题，所提出的兼具城乡优点的理想聚落形式。据田园城市的空间构想，为避免城市蔓延，四周须有永久性农用地围绕，保证任何城市规模不至过大，其过量规模将由邻近城市接纳，这些城市共同构成城市组群概念。随后的卫星城、新城、新市镇以及沙里宁的有机疏散理论等，都可以看作是这一思想的延续。在实施政策上以“控制”和“疏解”为主要特征（见下表），先是通过建设绿带和强化自然空间保护对中心城无序蔓延加以控制，同时，通过建设新城疏解过度集中在中心城区的人口，并加强新城自身发展能力，分担中心城区过度集中的经济活动与多元职能。

国外早期的多中心实施策略主要依托区域性、综合性的规划，凭借自上而下的力量对城市、区域空间布局进行优化调整，在人口疏解方面的确取得了一定收效，然而后期也逐渐暴露了一些问题：邻近中心城区的新市镇、新城久而久之与中心城区在空间上连绵成片，成为更大的集聚体；新城建设通常基础较为薄弱，相当一段时期内其吸引力无法与中心城区抗衡，因此新城仍然主要以承担居住职能为主，而大量向心通勤是广泛存在的，从通勤动态视角来看，依然是单中心为主导的城市形态。此外，建设绿带控制蔓延的想法与初衷是合理的，但是在具体实施过程中通常由于执行力度问题而存在一定滞后。

如果说早期围绕多中心空间战略的实践主要依托的是自上而下的力量，那么随后的发展过程中，自下而上的发展也开始逐渐体现。1970年代以来，随着信息通讯技术和基础设施的飞速发展，美国部分地区的郊区化开始呈现出一种新趋势，即城市在分散发展的同时出现了相对集聚的现象。郊区以传统的居住和商业中心为基础，逐步发展成为全新的就业中心，因其功能完善并具有独立性，成为区域网络中的独立节点，与外围其他城市发生联系与沟通。这种地域空间单元被称为“边缘城市（edge city）”，其概念首次由美国《华盛顿邮报》记者乔尔·加罗③提出，用于描述美国现代郊区化发展的外围集中现象。加罗认为，边缘城市代表了美国城市未来发展趋势，是新的社会经济形势下，人们对于未来工作、居住以及生活方式做出的价值抉择。他将边缘城市划分为三类，一类是小汽车普及之前已经存在的小规模人口聚集的郊区居民点、后随着公路和汽车普及而发展而成的边缘城市；一类是具有便利的交通区位条件、借助大型购物中心而繁荣起来的边缘城市；还有一类是完全遵循一定专业规划准则而建立起来的边缘城市。这一时期发展起来的“边缘城市”不仅仅是中心城市的卫星城，从更大意义上来讲更像是一个独立的特征鲜明的城市。这些边缘地区或外围地区直接与全球范围内的生产网络相连，使得城市内部中心与郊区之间的等级更加模糊，同时也淡化了中心城市作为“本地和地区文化中心”的角色。“边缘城市”在洛杉矶大都市区内部体现得十分明显。放大到洛杉矶大都市区的空间尺度来看，奥兰治、圣贝纳迪诺、里弗赛德和文图拉这四个区域，在1970年代期间人口增长率达到40%，就业增长率甚至更高④。同时，这些外围地区的内部结构越来越像一个完整的城市综合体。

“边缘城市”的实质是分散后的再集中，与以往的蔓延式郊区化不甚相同。后期，精明增长、新城市主义等发展主张均是强调有效率的集聚，本质上也是对要素分散化的再集聚进行呼吁，反对低密度的无序蔓延。美国洛杉矶学派作为20世纪后期兴起的城市区域学术流派，其观点较为全面地反映与支撑了多中心化的思想，提出多中心代表了工业化成熟及后工业化发展阶段大都市的空间走向。洛杉矶大都市区目前已经显示了十分明显的多中心化，其有规律的“大分散、小集中”发展模式则展示出了与传统不同的特征⑤。郊区及外围地区开始成为具有独立特性的发展空间，这些地区具有日渐增强的要素集聚能力，不再完全依附于城市中心发展。进入21世纪，彼得·霍尔带领他的团队完成了针对西北欧八大都市区多中心空间结构的研究，结论表明，功能多中心与专业化分工程度的提升是西北欧大都市区空间演化的重要特征⑥，各个中心在物质空间上看似分散，实际上在劳动力要素流动、经济活动职能分工等方面存在密切的网络化联系，网络化的多中心巨型城市区域代表了21世纪城市区域发展的新兴趋势⑦。

总结来看，随着时间推进，多中心作为城市和区域的空间组织形态，在本质上也存在一定深化。最初的多中心理念试图将过度集中在中心城的人口分散到外围地区，形成几个中心在规模上相对均衡的发展模式；后期随着工业化水平的不断提升，要素分散化程度提高，城市外围地区发展动力增强，与城市主中心开始互动，逐渐形成几个中心在功能分工上相对均衡的发展模式。从发展实践来看，美国经历了低密度蔓延式的郊区化，现如今也开始逐渐体现出多中心化的发展特征，与欧洲可谓殊途同归，而这恰恰在一定程度上预示着城市区域未来的发展趋势。

我国城市多中心空间结构的发展绩效

多中心在国外大都市区的发展实践经历以及当前欧美城市空间发展理念的趋同性，在一定程度上增强了我们继续坚持实施多中心战略的信心。多中心式的空间结构并非空中楼阁，也不是规划师脱离实际的个人作品，在市场力量与规划引导的共同作用下，多中心式的发展形态是可以真实存在的。我国部分特大城市投入多中心实践已有十多年时间，然而现实成效与预期存在一定差距，这就需要我们明确另一个问题，这种差距是否由于多中心无法满足效率需求，也就是说，多中心空间结构是否比单中心结构具有更高的绩效？这一问题亟待探索，同时也应该成为是否坚持多中心战略的评判标准。

就经济绩效而言，以Krugman和Fujita等为代表的新经济地理学认为，集聚带来的规模报酬递增更有助于经济增长⑧。不少实证研究以规模或密度作为集聚代理变量，得到了正面支持的证据，集聚发展可以带动增长已经受到了广泛认可。然而，随着城市规模扩大，过度集聚也会带来外部成本上升，为了降低集聚不经济，部分经济活动与人口将分散到外围地区并再度集中，从而形成多中心格局。因而集聚的空间结构同样影响经济绩效，关于这点，新经济地理学关注不够，经济学主流的均衡分析对空间在经济增长中的作用大多不予以考虑。不过，Fujita和Ogawa构建的理论模型确实显示，随着人口规模增加和单位通勤成本提高，形成多中心空间均衡的可能性将随之增大⑨。

单中心结构有助于集聚经济效益获得，但随着规模扩大，集聚不经济增加得更快。多中心结构不是分散，而是集聚的另一种形态或结构，是分散的集聚，不仅可以降低集聚不经济，而且不会完全损失规模集聚经济效益，仍然可以凭借“规模互借（borrowed size）”获取一定规模报酬。规模互借是指地理邻近且联系紧密的规模较小城市的组合，由于相互靠近获得了更大的正外部性，有时甚至可以实现与其规模相似的独立的特大城市的发展效率。在实践中，哪种结构绩效更高取决于这些正副效应的综合结果。相关实证研究凤毛麟角，结论也不统一。同样以美国大都市区作为样本，Lee和Gorden（2007）实证研究表明，多中心结构与城市人口和就业的增长无显著因果关系⑩；但Meijers和Burger（2010）的研究表明，多中心程度对劳动生产率具有显著的正面影响⑪。所以，对于哪种结构更有利于经济绩效提高，学术界远未达到统一认识，需要进一步深入探讨。我们基于全国200多个地级及以上城市的大样本计量检验发现，在经济密度较高的市区尺度⑫，多中心结构城市具有更高的劳动生产率，这一结论与Meijers等关于美国大都市区的研究结论一致；在市域尺度⑬，总体来说，向市区单中心集聚会有更高的经济绩效，但随着区域规模增长，有助于提升经济绩效的空间结构呈现出单中心—多中心的变化，即劳动力规模在100万以下的城市，单中心结构有利于提高劳动生产率；劳动力规模在100万以上的城市，多中心结构由于降低集聚不经济而具有更高的综合效益。

关于交通绩效，单中心结构下的城市通勤流呈现高度的向心和离心态势，带来中心地区的交通拥堵；而当单中心结构向理想的多中心结构转型后，两个方面的效应叠加最终会降低通勤时耗和提高通勤效率：一方面，外围居民可以就近在副中心就业，实现职住平衡，通勤距离降低导致通勤时耗减少；另一方面，流向主中心的通勤交通流量会分散，拥堵缓解，通勤速度提升，通勤时耗降低。但发达国家的实证研究，对于多中心是否比单中心更能缩短通勤这一问题，却存在不同的结论。争议与多中心的类型有关，职住均衡的多中心可以实现上述两种效应，从而降低通勤；但职住严重分离的多中心，却可能增加跨区域的远距离通勤，反倒增加了通勤时耗或距离⑭。我们以上海为例的实证检验显示⑮，随着远离就业主中心，就业副中心的平均通勤时耗趋于降低，这一结果表明多中心结构有利于降低通勤时耗。但在这一过程中，职住平衡并没有发挥假设中的作用，就业副中心相对于主中心的通勤时耗降低效应，更多的是由于外围就业中心地区较高的通勤速度带来的。进一步以全国地级及以上城市市区为样本的计量分析显示⑯，在控制了一个城市的人口规模、密度、职住均衡、平均收入、受教育水平、产业结构、道路设施等通勤时耗的影响因素之后，多中心程度与城市平均通勤时耗显著负相关，进一步支持了多中心城市结构（市区尺度）有助于降低通勤时耗的理论假设，为我国特大城市实施多中心战略提供了实证依据。

我们还就多中心结构对能源消耗以及地价水平的影响进行了研究。多中心城市空间结构有助于促进环境友好、人居和谐、能源节约、环境保护和绿地防灾。以数据可得的我国138个地级及以上城市市区为样本，对于多中心结构的能耗绩效展开实证研究显示，多中心程度的提高会降低城市的人均能耗和单位生产总值能耗，具有更好的生态绩效。样本城市分布于22个省市自治区，遍布东中西部和南北方，因而具有广泛的代表性，研究结论具有较强的可信度，在一定程度上为多中心城市空间发展政策提供了生态维度的依据。在地价方面，多中心结构能够提供更多的中心区位，分散对主中心的土地需求，打破单中心的区位垄断，从而通过竞争而降低平均地价。以我国73个数据可得的地级及以上城市市区为样本进行的实证分析发现，在控制了其他地价影响因素后，多中心程度对于降低城市综合地价具有显著的作用，对于住宅用地和商服用地尤其如此，而且对于地价高的城市作用更明显。这样的结论也支持多中心有助于缓解城市集聚不经济的假说。在城市规划中，如果能够强化多中心的空间结构，不仅有助于抑制过高的房价，提高居民的住房相对支付能力，而且有利于减轻企业成本负担，提高企业竞争力和提升整个城市的经济绩效。

基于这些实证检验的结论，并充分参考借鉴国外此类研究，可以初步解除多中心与发展效率之间存在的质疑。我们有理由相信，多中心空间结构（市区尺度）由于可以在一定程度上降低集聚不经济，其对于城市尤其是特大城市发展所带来的正面作用是可以肯定的。因而，未来我国特大城市的空间格局应走向多中心化。

未来我国特大城市多中心战略的政策建议

收入、就业机会以及基础教育、医疗设施等方面的差距会使我国特大城市中心城区的人口继续增加，继续集聚。但为了缓解城市病，需要未雨绸缪，及早应对。

不能简单控制人口流入，也不能简单地放开户籍。人口流动的相对均衡应基于相对合理的市场机制。今天特大城市人口流入和中小城市留不住人，部分原因是历史上市场机制的扭曲所造成的。比如，北京、上海以及省会城市拥有远远高于全国平均水平的基础教育设施、医疗保健设施、高等教育资源以及科技文化资源，就是计划经济时代的产物，北京生活用水价格大大低于应有成本也是管制的结果。如果简单地只放开户籍，其他非市场机制没有理顺，这种非对称式操作，会带来新的扭曲和问题，即可能造成特大城市人口压力过大而小城市人口集聚不足。因此，公共设施质量均等化，完善市场机制，逐渐使价格信号合理化，使人口来去都基于个体理性选择，这应该是最终追求的结果。中心城交通管制也应该尽快按照经济补偿原则，逐渐强化交通需求管理，使成本内部化，这是未来的必然选择。

多中心结构的强化是应对未来人口增长可选择的空间策略方案。我们常常说大城市人太多，其实主要是中心城区人口拥挤，如果能够做到人口和就业的合理布局，就会大大减轻这一压力。对于市区内部的空间优化，应避免人口过度集中于中心城区，以促进多中心有机疏散为重点。针对市域范围的空间结构优化，则应根据城市不同规模制定不同的政策，较小规模的城市应重点引导市域人口向市区集中；对于规模较大的城市，则要考虑多中心疏解。

多中心结构形成的重中之重是壮大副中心城市，关键是做到副中心职住均衡和多功能融合。我们对上海中心城和重点新城的问卷调查显示，被问者不愿意到新城去的主要原因包括：新城与中心城区交通联系不便，就业岗位不足或职位薪水偏低，缺乏高质量的基础教育设施、医疗设施和商业设施，等等⑰。为此，政府应做到：（1）在副中心提供高水准的中小学和医院，提供足够的就业岗位；（2）完善副中心与主中心及其他副中心之间的城际快速轨道交通，做到全市时空一体化；（3）向选定的副中心政策聚焦，政府负责的产业、高校园区、住宅基地、大项目、大工程等向新城倾斜集中，产生聚合效应，并进一步产生对企业和个人的吸引力；（4）与中心城区的增长控制联动发展。未来理想的特大城市空间应该是网络格局，形态上多中心，功能上一体化，主副中心功能等级接近，劳动生产率一致（因而收入或者说吸引力几乎是一样的），区别可能只在于一个是综合功能中心，一个是专业功能中心。形象地说，以前把中心城叫做母城，卫星城跟中心城是母子关系，功能等级悬殊；而多中心结构下，中心城区与副中心城市之间是兄弟关系。

多中心格局的形成是一个长期的过程，绝不会一蹴而就，对其任务的艰巨性要有充分的认识。城市发展是经济规律和政策共同作用的结果，多中心战略的成功不仅需要搞清楚城市发展规律，并尊重市场规律这一基础，还要发挥规划和政策的积极引导作用，需要周密的政策设计和有力地贯彻实施。无独有偶，建国前的大上海都市计划和建国后北京的梁陈方案都是以多中心为基本思想的，尽管限于当时发展规模，多中心尺度跟今天有所不同。几十年后我们又回到多中心战略上来，其中的经验和教训值得深思。

（本文系国家自然科学基金资助项目、上海哲学社会科学规划课题、教育部人文社科重点研究基地重大项目阶段性成果，项目编号分别为：41471139、2014BCK003、11JJDZH004）

注释

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责 编∕马冰莹