李学军

【摘要】作为国家“守夜人”角色的政府在社会发展中的职能作用应该怎样发挥，发挥到什么程度，一直是一个世界性的课题。随着中国改革的不断深入，国家已深刻认识到政府职能转变的必要性与紧迫性，并通过简政放权来促进这一转变的进行。文章在分析简政放权对行政公职人员要求的基础上，提出了在这一背景下角色变迁与伦理建设的内涵及策略。

【关键词】简政放权 行政公职人员 角色变迁 伦理建设

【中图分类号】D63     【文献标识码】A

“角色”是现代社会普遍的现象①，一个相对固定了的社会角色不仅要拥有社会公认的符合普通标准的伦理道德，还要拥有与其角色相对应的特殊伦理道德，如果说普通伦理道德是以“正确”与“善美”作为判别的底线，那么角色伦理道德还必须包含与其职业相关的“原则”与“责任”，并以坚持原则和内化责任作为自己的职业追求，塑造自己的角色形象，升华自己的角色品质。作为现代社会的行政公职人员，其角色伦理与社会政体所设定的位置及义务有关;作为中国特色社会主义现代化建设中的行政公职人员，其角色伦理自然要符合国家的法制要求及政府职能要求，要符合人民的利益要求及社会主义现代化建设的要求，更要在符合简政放权的新形势下，自身角色转变所促使的新的伦理道德要求。作为我国改革新时期的行政公职人员，如何在角色转型中认识并建设符合时代要求的职业伦理道德，对国家建设、社会发展及个体理想追求均具有十分重要的意义。

简政放权及其对行政公职人员的要求

随着中国改革的不断深入，国家已深刻认识到政府职能转变的必要性与紧迫性，并通过简政放权来促进这一转变的进行。同时，它也将影响到全社会的方方面面，其中必然包括行政公职人员的角色转变及伦理重构。

简政放权的内涵。简政放权就是精简政府机构及人员、下放权力于社会和市场②，是针对计划经济时代政府职能内容过于庞杂、范围太过宽泛、权利过度集中、管制方式简单、效率普遍不高等状态的改革，通过简政放权这一改革过程可以促进政府职能的转变和工作机制的调整，实现由全能政府向有限政府、从管制政府向服务政府的转变③。简政放权是改革的目的，也是改革的手段，只有简政放权，政府管理效能才能走向精简化、高效化、分权化、市场化、服务化和国际化;而要打造一支精干政府的行政队伍，就必须革除政府机构臃肿、行政人员冗余以及行政效率低下的弊端，只有进行简政与放权，才能打造社会需要、人民满意的“精干政府”。

简政放权的意义。简政放权对于行政改革来说，其结果就是形成一个“精干政府”。简政放权的根本目标也正在于发挥市场机制的调节作用，以降低政府运作的成本，提高政府行政效率，科学发挥政府职能，理顺各种作用关系。“精干政府”在“精简”政府的同时，必然是对社会的“充实”，即形成“大社会、小政府”的现代化国家管理机制。“小政府”并不表示政府能力的降低，结果恰恰是相反的。首先，政府职能定位更加科学。政府简政放权后的职能转变点就在于通过行政制度安排与服务来发挥市场机制和社会力量的作用，而不是控制市场和承包社会。政府的管制少了，市场机制及社会能动力量就大了。其次，行政方式更加廉洁高效。行政方式的高效不仅在于避免了审批程序的繁琐，更在于市场机制与社会力量的作用发挥，而且政府插手的事务少了，权力与职务腐败也就失去了存在的土壤。再次，行政结构更加优化。简政放权意味着政府管制事项的减少，将该由市场配置资源的事情放给市场决定，适合社会组织承接的职能交由社会组织承担，不仅节约了纳税人的钱，而且还会形成人民滿意的服务性政府，意义是非常大的。

简政放权对行政公职人员的要求。简政放权作为一种改革，需要从两个层面着手，一是彻底打破权力与部门、部门与利益、权力与个人、个人与利益的固有格局;二是市场与社会对政府下放权力的承接与运用。两个层面的改革所带来的必然是对权力、责任及利益格局的调整与重构，并触动一些部门或个人的利益，尤其是对政府部门及官员的“繁政”、“揽权”格局将会造成极大冲击。也就是说，在市场和社会为简政放权深感兴奋的同时，许多行政部门及公职人员所感到的却是不适或失落。但大势所趋、时不待我，历史的螺旋式上升发展趋向不可阻挡，作为这次改革中的任何当事部门及个人都必须做好准备、迎头赶上，都必须通过换装转场进入到新的角色之中。正如李克强总理所指出的那样，“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”④。那么政府如何管好它应该管的事？这就涉及到政府职能的转变问题，通过对政府运行机制的再造来合理配置责权，优化管理流程，提高管理效率。而所有这些改变，最终都要落实在行政公职人员的角色转变上，并以新的伦理道德建设来为新的角色演示注入思想与活力。

简政放权背景下行政公职人员的角色变迁

中国传统社会中的“官吏”或“公人”类似于今天的行政公职人员，尽管时代已完全不同，但当代中国行政公职人员的心理仍会有一些传统社会的意识遗留，倾向于把行政职位当作一种“身份”而非一种“职业”。因此，简政放权背景下行政公职人员的角色变迁绝不仅仅是制度的改革，而且是角色意识的变迁，从一定角度看，角色意识的变迁似乎更为重要。

专业角色。与封建社会的身份制不同，现代社会的行政管理实际上已是一种职业行为⑤。我国目前所实行的公务员制度其实就是对行政管理职业性质的认同，2005年4月27日第十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，就是对行政公职人员职业化的法律性确定。但是，受制于改革的设计与程度安排，这并不等于行政公职人员已经完成了自己的角色转变，或者说无论在理论上，还是在实际上，抑或在心理上，行政公职人员并没有真正形成自己特定的职业角色意识，也谈不上对这一职业角色所具有的专业要求的深刻认识。由于对行政人员身份的认知已成为一种根深蒂固的社会意识，官僚主义、官本位意识、权力贪腐、行政效率低下等行政痼疾并没有消除，公务员制实际上并没有实质性的进展。而这次改革则不同，由职能转变到权力下放，由政府简政到机制再造，从根本上拆除了繁政、揽权、腐败及低效的基础，使每个公职人员都必须进入专业性的职业岗位，投入到特定的专业角色中去，并以自己的岗位专业进行对应管理，从而大大提高了管理效率。

公共角色。美国社会学家弗里德曼认为，国家是由公众个体所组成的集体，而不是超越公众之上的东西。既然国家是由公眾个体组成，那么国家就不可能脱离公众而存在。国家的管理者—政府，仅是公众中选出的代表，以公众的意志去代为行使对国家的管理权。因此从本质上说，政府只是管理国家的工具，其职能只是提供公共服务与公共产品，以满足社会公共需要⑥。那么，作为政府权力的具体行使者，行政公职人员所扮演的角色也就是“公共角色”。公共角色重在“公共”二字，这就决定了他们的职业内容是公共的，他们的服务对象是公众，他们的职业标准为公众所定并要达到公众要求，最终实现公众利益的最大化。当然，他自己也是公众之一，他所做的工作也完全有益于自己，因为他在公众事业上付出了劳动，所以公众也会通过纳税给与他应得的报酬。如果公职人员对手中行政权力的来源认识错位（认为是上级领导提拔所赐），就会否定自己的公共角色认同，那么滥用职权、以权谋私、不作为或乱作为等不良行为就会发生。所以，行政公职人员对公共角色的认同与转变非常关键。

服务角色。服务角色是现代社会行政公职人员的职业理念与岗位要求，但这种服务不同于社会一般性的商业服务，它要与公众角色相融合。从社会学的角度讲，社会角色根据追求目标的不同，可划分为表现性角色和功利性角色，表现性角色应以社会制度为依据，表现社会的行为规范，维持社会的和谐秩序，张扬社会的价值观念与思想道德，并不以追求经济效益和实际利益为目标⑦。行政公职人员显然属于表现性角色，经济效益及实际利益并不是他的职业性质。所以，行政公职人员应以公众服务标准来履行自己的职务。首先，要为人民服务。为人民服务就是为人民办事，做人民的公仆。只有认识到这一点，行政人员才能合理用权、有效用权，才能大公无私，心系百姓，使人民百分之百满意。其次，要追求公共利益最大化。国家利益、社会利益说到底，还是公众利益，而不是某一集团或某一个人的利益。行政公职人员只有基于这一信仰，才能将公众利益作为最大追求，从而实现公众利益最大化。再次，要坚持公正、廉洁、高效的原则。因为行政公职人员的公众服务角色定位准确，便不会参入个体私利，就能以公正、廉洁、高效的态度做好公众工作。

制度角色。俗话说：“法未授权不可为”，这句话对行政公职人员的行为标准非常适用，这也从另一个角度说明了国家公务员职业角色的特殊性，那就是—规范。行政公职人员的角色属于规定性角色，国家、政府及社会对其权利、义务和行为都有明确规定，这就要求公务员在执行国家公务时按照有关规定严格操作，不能自作主张，也不能自由发挥，更不能违反制度要求。也就是说，行政公职人员必须依法履行公共职责，必须养成制度化、规范化的职业行为习惯，处处要以制度角色严格要求自己的行为及道德伦理，甚至他本身就是国家制度的理解者、执行者、宣扬者及捍卫者。行政公职人员之所以要成为制度角色，说到底还是与他的公共角色有关。公众的要求就是国家的规范，公众的标准就是国家的制度，越是公众的，就越是严格的，而国家公务人员一方面是为公众服务的，另一方面他又代表着公众，所以才必须成为制度角色，必须在行使公职时能坚持原则，正确处理岗位事务，并追求尽善尽美。

简政放权背景下行政公职人员的伦理建设

美国学者特里说，在目前健全行政体系的实践中，人们对法律建设、制度建设及行政管理的方式方法关注较多，行政人员的角色与伦理则成了盲点⑧ 。因此，在行政公职人员角色变迁的过程中，更应注重对其角色伦理的塑造与追求。具体有：

以“原则”为标准的道德伦理。以“原则”为标准是指行政公职人员在履行公职时应坚持原则、按章办事。行政公职人员作为制度角色，依照法制规定履行公职、规范行为，均是坚持原则的一种表现，是一种职业角色的标准化行为。如果这种标准化行为仅仅是因为法律建设、制度建设及行政管理的方式方法在起作用，那么这种作用便不会持久，时不时会在有机可乘或有利可图时将原则丢弃甚至将原则践踏;如果将坚持原则上升为行政公职人员的伦理意识及伦理原则，那么以原则为标准的公职履行行为就是一种体认，是一种行为自觉，无论公务人员处于何种境地，他都要视原则为精神，将坚持原则视为应然。坚持原则是对官僚主义、官本位思想的告别，是对“唯领导马首是瞻”的否定，也是对传统官场文化的批判。以“原则”为标准的道德伦理是在提高角色认识的基础上，对角色制度归属感的内化与升华。

以“责任”为根本的道德伦理。责任心是伴随角色感而自然存在的一种心理意识，但问题就在于角色感不同，责任心的质地也就不一样，这是其一。其二，责任心不仅是外在法律、制度及角色行为要求所带来的压力，而是一种精神意识使然的内在动力，并通过动力激发而形成的自觉行为。以责任心为根本的道德伦理建设就是要达到这样两个目的：一是通过职业角色性质转变责任心，二是通过职业角色意识增强责任感。通过职业角色性质转变责任心非常关键，行政公职人员的职业角色就是专业角色、公众角色、服务角色与制度角色的总和，这决定了他们的角色性质不是权力地位，而是专业岗位;不是权力的化身，而是公众的代表;不是享受权力，而是为民服务;不是权力意志，而是制度至上。行政公职人员只有真正完成了角色转型，才能在思想深处形成角色伦理，并化作行为自觉。

以“正确”为判断的道德伦理。现代化社会的行政公职人员对角色的认同必须化成行为的规范，如此才能做好自己的岗位工作，完成自己的角色任务。行政公职人员行政行为的规范有赖于他们对“正确”的判断力，为此，就必须拥有什么才是“正确”的标准。在传统官场文化中，下属、官员或一般办事员的“正确”标准自古以来就是一种潜规则：上级或领导意图就是标准，只要按照上级的布置或领导的安排来办事，就不会有错;上级领导满意了，自己也就圆满完成了任务，还会得到一定的褒奖。简政放权背景下的行政行为标准和标准制定者都完全不同，公职人员的工作如何，行为是否正确，要看老百姓的满意程度;而且当老百姓转而成为标准的制定者时，作为行政公职人员在为百姓服务时就很容易实现行为与意识的对接，其行为规范的正确标准也就很容易升华为道德伦理。

以“善美”为境界的道德伦理。道德伦理建设可分为三个层次：一是作为普通人的基本道德操守，二是作为职业角色的特定道德操守，三是作为人生境界的高级道德操守。行政公职人员在简政放权背景下的角色转换使之在达到前两点要求的同时，还应追求第三点，以形成以“善美”为至高境界的道德伦理。现代化社会的良性运行对政府的要求越来越趋于服务性、高水平、形象化三个维度，服务是职能转变的方向;高水平是服务质量的目标;形象化则有助于公众在心理情感上的接受。政府形象是所有行政公职人员形象的集成，而公职人员的形象又必须由行政职业的风范及至善至美的道德伦理共同促成。行政公职人员高尚的道德伦理不仅是自我生活的需要，也是百姓们所仿行的表率，必将对良好社会氛围的形成起到不可替代的作用，这也和行政公职人员的公众角色实现了非常恰当的对接。

在简政放权的大背景下，要想实现国家公务人员职业角色的有效变迁，进而建设良好的职业道德伦理，制度的改革与监督机制的实施便是外部力量，是必须的条件保障;只有切实推进制度改革，才能从根本上转变行政公职人员的角色意识与职业伦理，使政府成为一个精干、节约、廉洁、高效、令公众满意的政府。反之，通过对行政公职人员的角色教育及职业伦理建设，又可以助推这项改革的进程，使政府功能在市场化及国际化发展中更强大、更先进也更现代。

（作者单位：重庆警察学院）

【注释】

①李萍：“论公职人员的角色与道德义务”，《学习与探索》，2008年第3期。

②于新东：“简政放权是深化改革的总开关”，《中国发展观察》，2013年第10期。

②④“简政放权核心目标是打造精干政府”，光明网，2014年10月9日。

⑤⑦⑧ 孙政：“公务员职业角色定位与行政伦理建设”，《辽宁教育行政学院学报》，2006年第5期。

⑥刘笑菊：“公共行政视域中行政人员的角色定位”，《攀登》，2012年第1期。

责编 /张蕾