郭铁

2014年末讨论养老金并轨的余热还未散去，国务院又于近日公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，使这项有关公社会公平的改革终于进入实操阶段。

受访专家认为，《决定》的出台是推动中国社会进步的重大事件，并轨如同切掉了一个导致社会不公和收入不公的毒瘤，但在弥补资金缺口方面应当进一步明确路径。而在部分事关切身利益的机关事业单位人员看来，并轨后还需要稳定的政策带来稳定的预期，同时也应适当提高过低的薪资待遇。

沿袭20年前改革路径

国务院方案已经出台，政策落地还有待时日，但养老金改革早已成为各地机关事业单位人员私下热议的话题。

王军利（化名）2010年毕业后进入辽宁某高校人事处工作，如今已有近4年时间，每月拿到手里的工资有3000多元，在省会城市沈阳来说，他的工资并不高。

从2008年起，辽宁省高校招聘行政人员将不再配发编制，只能等学校编制空缺。因此，虽然在事业单位工作，但王军利并不占有编制，每月还要自行缴纳100元左右的养老保险，这也是他与在编同事唯一的差别。

王军利说，虽然此次改革自己并未受到影响，但单位里有编制的同事则对改革十分关切。“年轻人担心政策不稳，快退休的人则心里不平衡。”王军利说。

上海金融与法律研究所研究员聂日明认为，如果站在机关事业单位人员的角度来看，此次养老金改革最理想的情况是制度不变，但如果站在政府和城镇职工角度来说，最理想的状态则是做到保险机制的一致。

《决定》出台前，“围观”的企业职工关心两个问题：一是改革后机关事业单位养老保险缴费标准是否与企业职工一样;二是退休金计发标准是否相同。

聂日明认为，按照《决定》的表述，目前机关事业单位养老保险缴费方式、计发方式与企业职工保持了一致，而改革路径也基本沿袭了20年前企业养老金改革的方式。“虽然这个方式不是最优，但基本兼顾了公平。”

根据《决定》，机关事业单位养老金制度改革后，将实行社会统筹与个人账户相结合的方式，单位缴费比例为工资总额的20%，个人缴费比例为工资的8%，这与目前实行的城镇职工养老保险缴费方式和缴费比例完全相同。

此外根据《决定》内容，机关事业单位养老保险改革将基本按照“新人新办法，老人老办法”的方式执行。即《决定》实施后，新入职的人员将按照新办法开始缴纳养老保险（基础养老金+个人账户养老金），而已经退休的人员则依旧由财政负担养老金。至于已经工作一定年限且未达到退休年龄的“中人”，则实施的是“基础养老金+个人账户养老金+过度性养老金”政策。

何为“过渡性养老金”？聂日明解释称，机关事业单位养老保险改革的难点就在于“中人”这一块。“中人”的麻烦在于有工龄，但工龄期间没有缴纳养老保险，目前的改革政策与20年前企业养老金改革时面临的问题一样，解决途径也一样，即将“中人”此前未缴纳保险的空白视同缴费。

“但钱从哪里来？这是个问题。”聂日明说。如果按照国务院公布的机关事业单位个人账户养老金计发月数表计算，60岁退休且缴费年限满15年者，可以领取至少139个月的退休金。如果某机关事业单位人员满足这个领取条件，那么他退休后每月领取的退休金将主要由基本养老保险和个人账户金额的1/139组成。

如果某“中人”现在已经工作了30年，再工作5年才能退休，那么从2015年改革算起，他个人账户里只累计了这5年缴纳的费用，与上述正常退休者相比拿到的退休金将减少很多，过渡性养老金实际上解决了这个问题。

如果从计发标准来看，此次机关事业单位养老保险改革也基本采用了多缴多得、长缴多得的标准，由原来的按最终工资比例分档计发退休费，改为如今的主要参照本人缴纳水平计发，与企业职工计发标准基本保持了一致。

但在清华大学就业保障研究中心主任杨燕绥看来，职工缴费（8%）的属性徘徊在税、社会保险费和个人养老储蓄之间，是困扰养老金制度的难题。

“《决定》一锤定音，由此明确了职工缴费的性质属于以个人账户方式记录和支取的社会保险费。个人账户具有权益记录功能，无须实账运营，全部进入现收现付的社会统筹。可见，中国职工基本养老金演变为具有中国特色的‘统筹账户现收现付+个人账户权益记录’的混账管理模式。”杨燕绥说。

替代率高于企业职工

虽然从缴费标准来看，王军利和在编同事基本实现了养老金上的“平等”，但聂日明还是发现了编制内外的不同，那就是职业年金。如果王军利无法享有职业年金待遇，那么退休后，他所领到的退休金依旧要比在编同事少。

根据《决定》第八条规定：“机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。”

聂日明认为，从“应当”二字的表述来看，机关事业单位今后实行职业年金的方向已经十分明确。与此相对的是，企业实行职业年金并不具有这种“强制性”，如果站在城镇企业职工的立场来看，把“应当”改为“可以”，则更能够体现与企业职工的一致性。

“机关事业单位职业养老金与企业年金不同。”杨燕绥在接受《民生周刊》记者采访时也表达了相同意见。她认为，“应当”属于强制性规定，企业年金则属于自愿计划。此外，为起到补充作用、不降低机关事业单位人员改革后的养老金待遇，12%的职业年金费率也高于企业年金。

聂日明粗略地算了笔账：如果按照改革后的养老保险缴费标准和职业年金缴费标准计算，机关事业单位人员的缴费比率比城镇职工约高出了43%。“我估计改革后机关事业单位新人养老金替代水平在60%至70%左右，‘中人’则因过渡养老金而略高，而一般企业职工的退休金替代率则为40%至50%左右，替代率还是比照企业职工略高，但与改革之前的百分之八九十相比已经明显降低了。”

“其实，自1974年美国颁布《雇员搝收入保障法》以来，职业养老金（含企业年金）就成了一种‘合格’计划，应当覆盖60%以上的职工。但是，我国目前基本养老保险费率高，前几年民营企业发展乏力，10年来只有约6%的职工享有企业年金，被称为‘富人俱乐部’。为避免职业养老金和企业年金因差异过大，形成新的双轨制，今后应重在支持企业举办年金计划。”杨燕绥说。

目前，机关事业单位人员职业年金的具体实施办法还有待人社部、财政部等部门制定。杨燕绥认为，方案制定部门要借鉴企业年金的经验，对职业养老金的运行模式、税收政策、受托人制度、投资策略、信息披露、支取年金等问题，应按照合格计划原则作出具体的、可操作的规定。

资金来源应当明确

在聂日明看来，此次机关事业单位养老金并轨改革总体上比较彻底，但与当年的企业养老保险改革一样，资金亏空问题如何解决依旧没有明确。

“解决途径是非常明确的：一种是依靠在职人员与退休人员的比例差值。过去退休人员薪资水平一直没有降低，但在职人员缴费水平提高得很快，收得多一点，缴得少一点，可以弥补资金窟窿。”聂日明说。

第二块资金来源是财政拨付。但据聂日明估算，目前机关事业单位在职人员共有不到4千万人，如果算上退休人员则达7千万人，养老保险资金缺口至少要5万亿元，如果平摊进15年或20年，则每年至少需要拿出两三千亿元。2013年我国社保支出共计14500亿元，如果每年拨出3000亿元给养老金，则相当于占用社会保障和就业支出的20%。

第三块资金来源就是把国企收益拨到养老保险账户。这种方法在1993年时就讨论过，但因难度较高则一直未能推行下去。

“需要明确的是资金缺口究竟有多大，使用怎样一个正常化的机制把钱逐步拨进去。”聂日明说，“养老保险因为不是全国统筹，区域差距很大，大概一半以上省市都会出现问题。对于一些财政困难的地区而言，机关事业单位人员算是高收入阶层了，对政府来说，这些人的工资已经是财政大头了，如果没有明确资金解决途径，这些地区今后该怎么办？”

聂日明认为，前一阶段发生的黑龙江及河南等地教师罢工事件，表面上看是薪资待遇问题，但背后实则透露出当地政府在社保方面“已经抗不下去了”。“黑龙江没有实行事业单位养老金改革，但还是缴了，且刚实施的前几年没有问题，越到后来越有问题。所以资金来源问题不明确，就很容易造成恐慌情绪。”

根据此次《决定》内容，机关事业单位养老金将单独建账，与企业分离。从操作层面上打破了此前外界的猜疑，即机关事业单位养老金改革会动用企业养老金账户余额。但聂日明担心，虽然是分账管理，但如果没有明确的资金来源，还会存在挪用企业养老金的可能。

河南省南阳市某局副局长郭安（化名）则更关心改革后工资待遇能否提高。“现在我们对改革意见很大，主要就是怕个人缴费多了但工资却不涨。”

1982年出生的郭安做了十几年公务员，如今已至副科级别，但月工资只有2300元，“我到现在都还没谈女朋友，这点钱说出去都不好意思。尤其到北京学习时，跟那边公务员的待遇一比，自己心里特别不是滋味。”

谈到今后的制度建设，杨燕绥认为：“作为养老金制度建设来说，并轨只解决了由于身份带来的不公平，尚不能解决养老金待遇的公平性、基金的持续性、参保人的流动性。三分政策，七分执行，中国养老金制度建设还有很多挑战。目前的制度安排成本高、效率低，需要夯实费基和降低用人单位的费率。改革之后事业单位用人成本大大增加，基本养老保险和职业养老金的总和费率达到工资总额的40%，一方面迫使事业单位减少用人，另一方面应当适度降低费率。”