杨彦宁

2013年底，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州考察扶贫工作时指出：“这个地方适合怎么脱贫致富，就做什么样的工作，十八洞村和菖蒲村不一样，湘西和怀化也不一样，武陵山区和罗霄山区也不一样，湖南跟湖北也不同，要分类推进，把工作做细，我们现在叫精准扶贫。”习总书记关于“精准扶贫”的指示，为湖南当前和今后一个较长时期的扶贫开发指明了方向。

联系实际，把握湖南精准扶贫全局现状

为了深入贯彻落实习近平总书记在湘考察扶贫开发工作时的重要讲话精神，省委、省政府坚持用精准扶贫统揽扶贫工作全局，主要领导多次深入贫困地区调研。2013年以来，省委、省政府先后出台了12个扶贫工作或支持扶贫地区发展的政策，还对改革创新扶贫工作机制，推进精准扶贫做出了具体部署。

以重点难点为重心，建立精准扶贫机制。开展贫困识别是前提。湖南按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，分两批先后启动了全省重点县和面上县的贫困人口识别工作。

加强“两项制度”有效衔接是关键。湖南根据“低保保生存、扶贫促发展”的要求，安排财政专项扶贫资金8.6亿多元。按照相关部署，围绕生产发展，依托产业扶贫帮扶方式创新，启动到户扶持项目20多万个。

改革产业扶贫方式是核心。按照“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、穷人能人跟着产业走、产业跟着市场走”的思路，实行差异化的扶贫政策和多样化的帮扶方式。鼓励贫困地区农业企业、农民合作社、家庭农场与贫困农户建立紧密的利益连接机制。

金融扶贫模式创新是保障。针对贫困地区和贫困户资金短缺、贷款困难的问题，发挥财政专项扶贫资金的引导作用，完善扶贫贴息贷款政策，扩大贴息贷款规模，在市、县、乡、村层面进行金融组织、金融产品和金融服务创新。

以目标为导向，健全贫困县考核机制。习总书记考察湖南扶贫工作后，湖南进一步研究和改进了贫困县考核机制，优化了三类县全面小康考评指标体系，明确取消对限制开发地区和三类县GDP的考核。确定了各县（市、区）年度减贫目标，并作为年度扶贫开发工作考核的核心指标。同时建立激励机制，对超额完成任务的县实行“减贫不减政策”，在财政扶贫资金分配上按原有基数安排，并在资金绩效分配上给予奖励。

以改革为手段，加强财政扶贫资金管理。针对财政专项扶贫资金分配不均、挤占挪用等问题，湖南采取了一系列有效的具体改革措施。

改革分配方式。将70%的专项资金按照“贫困类型、贫困人口规模、贫困程度、农民人均纯收入和人均地方财政收入”五个因素进行分配，将30%的资金引入竞争机制，以扶贫成效作为资金分配导向。

下放审批权限。将“因素分配”资金项目审批权全部下放到县，再由县政府根据“结构报批、项目报备、公告公示”的原则组织实施。

加大监管力度。强化了省、市、县三级扶贫资金的监管职责；省、市两级，将工作重心转移到资金和项目的监管上，并每年抽查三分之一的县和重点项目。

以特色产业为切入点，激发扶贫开发内生动力。一手抓好扶贫特色产业发展。在贫困地区启动特色产业“双千”项目计划，围绕省政府确定的特色优势产业，安排专项扶贫资金，引导金融投入信贷资金，放大财政专项扶贫资金效益，直接带动了贫困地区10万贫困农户增收脱贫。一手抓好县域特色产业建设。有机整合各类产业发展资金，集中财力办大事。以培育特色优势产业为抓手，加快组织实施特色县域经济强县的“五个三”工程，即：每年扶持3个特色产业、每个特色产业每年扶持3个重点县、对每个特色县域经济重点县省里滚动扶持3年、每个重点县省财政支持不低于3亿元、连续3年实施特色县域经济重点县扶持政策。

大处着眼，号脉湖南精准扶贫主要矛盾

政策定位不清导致政策作用偏离。就拿农业产业扶贫政策来讲，其首要目标应该是可以成片开发的贫困地区通过兴办产业来实现整体脱贫致富。因此，农业产业扶贫政策不同于纯粹以推动产业发展为目标的产业政策，应以扶贫帮困为最基本目标。

金融支持不够限制扶贫资金投入。目前，扶贫资金主要靠财政保障。然而面对繁重的扶贫任务，财政扶贫资金可以说是杯水车薪。近年来，中央安排到湖南的财政扶贫资金加上省财政组织的财政扶贫专项资金，年均近13亿元。但是，全省贫困地区共登记造册扶贫对象户600729户，户均只有2100多元。特别是扶贫任务很重的湘西自治州，2012年，投入该地区财政扶贫资金1.6亿元，是历年来最多的，可是按湘西地区已造册登记的60.87万贫困人口算，人均投入不足300元。

基础建设落后阻碍地方潜力发展。湖南绝大部分贫困地区资源丰富，但最终沦为贫困，主要原因之一就是水利、交通、电力等基础设施建设滞后，信息闭塞，导致诸多有潜力、有效益的种养产业不能规模化发展、市场化经营。基础建设滞后，可以说是困扰湖南贫困地区脱贫致富的最大困难之一。

队伍建设不适应影响政策实施效果。部分从事扶贫工作的党员干部，自身思想观念落后，对精准扶贫认识不够、方法不多。部分县市扶贫工作机制还不健全，大多数乡镇扶贫工作力量严重缺失，不能满足扶贫开发“工作到村、帮扶到户”的工作要求。

对症下药，打破湖南精准扶贫特有瓶颈

扶贫政策的制定体现一个“精”字。“精”字意在突出精准。全面贯彻落实精准扶贫的扶贫思路，扶贫政策的制定不但在观念的树立上要精准，在扶贫区域以及扶贫对象的确认上也要精准。

精准扶贫观念要精。帮助贫困群众脱贫是扶贫开发的根本宗旨，必须把精准扶贫的理念植根于各级扶贫干部的头脑中。确定扶贫区域要精。在制定政策时，确保连片扶贫资金投入到最困难的连片贫困地区、整村推进扶贫资金投入到最困难的“插花”贫困村。

识别扶贫对象要精。贫困户必须通过农户申请、村评议公示、乡审核公示、县审定公告等程序，严格程序遴选甄别。以保证贫困户认定的透明公开、相对公平。

扶贫资金的渠道注重一个“宽”字。“宽”字意在突出拓宽。拓宽扶贫资金融资渠道，改变过去主要依靠财政“输血”来解决扶贫资金的做法，让金融机构和民间资金进一步成为扶贫资金的重要融资渠道。

在财政方面，政府可加大贷款贴息、资金奖励等力度，使扶贫对象获得和使用扶贫资金的成本降至最低，最终构建扶贫资金“政府引导、各方倾斜、对象受益”的工作格局。

在其他融资渠道方面，除了银行外还可以充分发挥信托等非银行金融机构的重要作用。针对武陵山片区、罗霄山脉等贫困地区医疗落后的现状，援助湖南贫困地区卫生医疗设施建设。

扶贫基础建设强调一个“规”字。“规”字意在突出规划。扶贫基础建设，应在扶贫项目设计、实施、监管上都做好科学规划。

最关键的是抓好设计扶贫项目的规划。按照“因地制宜、缺啥补啥、群众决定、精准扶贫”的原则搞好扶贫项目规划。在扶贫项目规划中可设置三个优先层级：第一层为解决生存问题，切出一部分资金优先解决贫困户的衣食住行问题；第二层为解决发展条件问题，在确保贫困户生存的前提下，切出一部分资金来建设贫困村基础设施，为发展产业增收致富奠定基础；第三层为解决发展增收问题，即在解决贫困户生存和发展条件的基础上，剩下的资金用来发展增收产业。

最重要的是抓好实施扶贫项目建设的规划。项目实施时，扩大贫困地区的群众参与，确保群众参与项目的全过程。严格执行项目公示规定，将扶贫项目建设及资金安排计划向社会公告，接受社会各界监督，确保项目实施的成效。

最需要的是抓好职能部门对扶贫项目建设监管的规划。监察、审计、财政等职能部门每年协同开展扶贫项目资金专项检查，对扶贫项目，尽可能做到先审计后报账。

扶贫队伍发展明确一个“主”字。“主”字意在突出主体。不光是各级党委与政府这一决策主体，各种社会力量是必须动员的参与主体。

各级党委、政府在扶贫开发中发挥主导作用。各级职能部门在推进扶贫工作过程中，主动作为，搞好服务，特别是全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策。

广泛的社会力量在扶贫开发中成为主要力量。支持各民主党派、工商联和无党派人士参与扶贫工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。

从事扶贫工作的党员干部在扶贫开发中增强主动意识。一方面通过经常的培训统一思想，促进他们树立精准扶贫的观念，另一方面通过培训提高他们扶贫工作的能力和水平。

（作者单位：湘潭大学商学院）