崔艳娟



村镇银行发展的测度与对策

崔艳娟1,2

（1.大连工业大学 管理学院，辽宁 大连 116034；2.大连理工大学 管理与经济学部，辽宁 大连 116024）

根据普惠金融指数，构建村镇银行发展的评价指标，从广度、宽度、深度、可获性和可持续性对村镇银行的发展进行测度，进一步分析影响村镇银行发展的政府干预、市场化进程以及金融供求缺口因素，提出促进村镇银行发展的普惠对策。

村镇银行；普惠金融；对策

经过多年的市场化改革，我国的金融体系发展迅速，但仍存在不平衡、不协调、不持续等问题，农户尤其是小农户、小畜牧养殖户和小渔民的金融需求无法满足[1]。以村镇银行为代表的新型农村金融机构的建设，改善了农村金融服务水平，有力的弥补了我国农村地区、甚至偏远地区的金融服务缺口。尤其是村镇银行、小额信贷等金融减贫的实践[2-3]，为我国金融包容发展提供了重要的基础，对推动改革成果公平共享有着重要的意义。

一、村镇银行发展的测度维度

村镇银行是金融普惠的重要方式，实现了普惠金融的目标：金融机构的可持续发展和金融服务和产品的可获得性①。如何对其发展水平测度，普惠金融的测度指标提供了重要的启示。普惠金融，也即金融包容，既强调金融服务覆盖面的扩大、金融服务竞争与创新的广度②，又体现了金融产品的接触性、参与性、个体完善其金融决策的技能和信心等宽度与深度的特点[4]，其主要任务是将金融排斥的群体纳入到正规的金融服务体系中，保证经济体内所有成员能够容易获得和使用正规的金融服务。在相关金融包容实践的基础上，很多国际组织、学者采用了单指标和综合指数等方法来衡量金融包容水平，但却没有达成一致意见。Beck等学者首次采用了银行机构覆盖度（银行机构数量/千平方公里、银行机构拥有量/十万人、ATM数量/千平方公里和ATM拥有量/十万人）和银行金融服务使用度（贷款额/千人、贷款收入比、储蓄额/千人和储蓄收入比）测度普惠金融发展水平，开创了普惠金融测度研究③。Honohan对Beck的指标进行了改进，以拥有银行账户的家庭数量比率来衡量④，但由于测算数据主要源于银行统计资料的影响，导致很多指标难以实际测算，并且测算结果与实际水平存在偏差。

Sarma首次提出以普惠金融指数（Index of Financial Inclusion）来测度普惠金融发展水平⑤，这一指数涵盖了银行渗透程度（拥有银行账户人数）、银行服务的可用性（银行机构数/千人）、银行业务利用程度（存贷款总额/GDP）三个维度，这一指标虽然弥补了单指标测度的不足，但没有将可获性、效率等包含在内。Chakravarty 和Pal以此为基础对这一指数进行了完善，他们将每个维度的权重设置为1/3，采用类似HDI、HPI、GDI的计算方法对普惠金融发展水平进行测算⑥。我国部分学者设计了类似Sarma的普惠金融指标，计算了我国不同省份的普惠金融发展水平[5]。这些指标的计算数据来源于金融机构、家庭和公司的调查资料，在一定程度上避免了数据对指标计算的影响。

2006年10月穆罕默德•尤努斯教授因其创建了格莱珉银行（第一家乡村银行）而获得诺贝尔和平奖，这一乡村银行模式得到了很多国家的认同。借鉴这一成功模式，我国银监会2006年出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》），并于2007年1月22日发布了《村镇银行管理暂行办法》。至此，我国村镇银行实现了长足发展。但是由于运行的时间不长，很多数据难以获得，因此，根据普惠金融指标的测度方法以及我国的实际情况，设计村镇银行普惠金融的广度、宽度、深度、可获性以及可持续五个维度对村镇银行的包容水平进行衡量，各维度含义、计算方法等如表1所示。

表1：村镇银行发展的测度指标

二、我国村镇银行发展的测度与分析

样本数据来自于历年统计年鉴、中国金融统计年鉴以及中国人民银行网站，并整理计算。现根据所构建的指标体系分述如下：

（一）村镇银行发展的广度

自2007年3月自四川仪陇惠民村镇银行建立开始，7年多的时间，我国村镇银行的数量快速增长，由2007年的19家，2010年后我国村镇银行发展迅速，数量不断稳步增加，2013年底达到1071家⑦。从村镇银行覆盖的广度来看，2007年仅6个省试点发展到2013年的31省份的1083个县（市），覆盖了全国57.6%的县（市），覆盖的国定贫困县182个，占国定贫困县总数的31%⑧，金融服务覆盖的广度大幅度提升。

（二）村镇银行发展的宽度

从整体上看，村镇银行地区分布不平衡，部分地区仍存在空白。以2013年为例，尽管从覆盖的广度上已经包含了1/3的国定贫困县，但这些贫困县是经济较发达地区的贫困县，如江苏、辽宁、山东等，而云南、贵州等贫困县较多的地区的村镇银行数量较少，西部欠发达地区如甘肃、宁夏、西藏更少⑨。从村镇银行网点布局上看，交通便利、金融生态环境良好、经济发达的地区成为其首选，这与村镇银行包容的理念相违背，我国村镇银行的金融服务的宽度有待于进一步提高。

（三）村镇银行发展的深度

我国村镇银行主要是纳入农村金融体系建设，以提高农村金融服务水平为目标。随着我国经济发展与城镇化进程的推进，农村人口稳步下降，2007年农村人口7.15亿，而2013年农村人口为6.3亿，年平均下降1219万。2007年村镇银行等新型农村金融金额机构贷款余额2.26亿元，2013年近村镇银行的贷款余额达到3645亿元。以村镇银行贷款（亿元）/万农村人口计算村镇银行发展的深度，2007-2013年我国村镇银行的金融服务渗透性分别为0.0016、0.0241、0.1248、0.4033、0.8562、1.4161、2.2946，从结果上看，包容理念下的村镇银行的渗透性在逐步提高。

（四）村镇银行产品的可获性

村镇银行建立的任务主要是涉农贷款，具体可以分为农户贷款和小企业贷款两类。2010年我国新型农村金融机构迅速发展，2011年共向37.7万户农户和6.9万户小企业发放农户贷款889亿元和小企业贷款1570亿元，2013年仅村镇银行向129万农户提供贷款3808亿，向35万家小企业提供信贷6427亿元信贷。从农户和小企业信贷发放总量上看，增长幅度明显，越来越多的农户和小企业获得村镇银行的金融服务。

进一步以村镇银行的贷款余额（亿元）/GDP（百亿元）计算可获性，2007年为0.0009、2008年为0.0109、2009年0.0531，2010年为0.1510，2011年为0.2846⑩，2013年为0.7016⑪，村镇银行金融服务的可获性逐步提升。

（五）村镇银行的可持续性

普惠金融理念下的村镇银行发展应是在金融资源配置效率和效度的基础上，降低风险、成本，并提高收益。从村镇银行发放的贷款来看，尽管农户贷款和小企业贷款的贷款发放额逐年增长，并在总贷款额中占了绝大多数比例，但用于农户贷款要少于小企业贷款，对比2011年和2013年发放的农户贷款和小企业贷款的数据，2011年小企业贷款仅比农户贷款发放额多出681亿元，而2013年则多出2619亿元，小企业信贷比农户贷款增幅多出约3.8倍。村镇银行在发放贷款时，仍会考虑风险、成本等，而将贷款发放给乡镇企业或风险小的企业，对于农村弱势群体的金融需求未很好的包容在村镇银行的金融服务中。

第二，从村镇银行自身治理结构看，缺乏可持续发展的内部动力。根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行的股东包括发起行、非银行类企业法人、自然人，尽管2012年民间资本允许并鼓励进行村镇银行，但银行类金融机构仍须有决定控股权（2012年最低持股比例不能低于15%），根据这一规定，目前我国开设的村镇银行几乎是发起银行的分支机构。因此，从治理结构来看，股东会、理事会、监事会等难以发挥其公司治理的职能，治理结构的不健全，不利于村镇银行的可持续发展。

三、影响村镇银行发展的因素

（一）政府干预的影响

在我国，村镇银行从一开始就是在政府的引导下设立的。根据《意见》中村镇银行设立地域范围的规定，四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林和湖北6个省（区）的农村地区被选为首批试点，设立了12家村镇银行，并根据较好的效果推广至全国其他省市和地区。但是，不可否认，政府的过度干预对村镇银行的包容发展不利。政府的干预经常被描述为“掠夺之手”，而我国正处于经济转轨时期，市场机制并不完善，政府往往出于争夺资源的考虑，而设置一些人为因素，干预村镇银行设立地区。因此，政府的过度干预会制约村镇银行金融服务的包容发展。

（二）市场化进程的制约

改革开放以来，在多年的市场化进程中，我国经济发展迅速，但是不同地区市场进程具有明显的差异，樊纲等学者从政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育成语以及市场中介和法律环境五个方面计算了我国的市场化指数，并对我国31个省市的市场化水平进行了排序[12]。从我国村镇银行选择设立的地区来看，村镇银行相对集中的区域恰恰是市场化水平较高的地区，如江苏（3）、辽宁（9）、山东（8），而数量较少的等地区，其市场化水平较低，如云南（24）、青海（30）、西藏（31）⑫。西藏地区2013年成立第一家村镇银行，填补了村镇银行金融服务的空白。

（三）金融供需缺口的束缚

贫困地区的金融服务需求是多样且复杂的，例如面临提高生产力、教育和健康等的投资需求，定期小额采购或偶尔大额采购的消费需求，因婚姻、死亡等重大事件出现的生命周期需求以及面临疾病、死亡、意外事故等不可预知的事件而形成的突发需求[7]。而本身由于借贷者自身教育水平、性别、家庭结构等多方因素的影响，导致其借贷意愿较低，即使表现出借贷意愿，仍会受到抵押物有限、抗风险能力低等限制，而导致金融需求无法获得满足。服务对象定位为服务“三农”的村镇银行，在设立时会考虑当地的金融机构数量，尤其是规定的区域内已有的服务于“三农”的金融机构数量、发展水平等，但是因信息不对称、道德风险选择等原因，无法充分对金融需求做出全面估计，因此，村镇银行的设立可能会受到金融供需缺口的束缚。

四、对策建议

（一）政府积极引导，适当干预

摆正政府与市场的关系，明确政府的服务职能，以财政税收等优惠措施，对村镇银行的设立给予正向积极引导和鼓励，并将鼓励政策与措施落实，地方政府避免因强占资源等干预选址与设立等。村镇银行设立后，在货币政策方面，可以降低村镇银行的存款准备金，并适当的为其开放银行同业拆借市场，从而降低融资成本和风险。地方政府在行政服务等反面给予支持，提高村镇银行的运营效率。

（二）明确服务对象，提高村镇银行金融服务的广度和宽度

明确村镇银行的服务对象，瞄准规定区域，尤其是市场化水平较低的省市和地区的县（市），将贫困地区居民金融需求纳入到村镇银行的服务中，在保证机构地理位置辐射范围的前提下，设立村镇银行网点，并逐步向周边地区推进，提高村镇银行金融服务的广度，完善多层次金融体系的建设。在信贷发放时，严格按照《意见》中规定区域的贫困群体，限制信贷投向，将贷款发放给贫困群体。同时，村镇银行应根据当地群体的实际需求，加快金融产品创新，如动产抵押类教育贷款等，满足多样化的金融需求，弥补金融供需缺口。

（三）建立信贷风险控制机制，增强村镇银行金融服务的可获性与深度

将服务对象的信用纳入正规的信用评价体系中，并建立客户诚信档案，开发风险管理、评估系统，用于村镇银行信贷风险识别、监管和控制，借助地方政府不断改善的金融生态环境，提高客户的违约成本，同时建立风险应急方案，降低信贷回收的坏账率，增强村镇银行的渗透力。

（四）吸引民间资本进入，促进村镇银行可持续发展

村镇银行已经成为民间资本投资的主要渠道，在村镇银行总股本中，民间资本占比超过了70%，民间资本的灵活性可以有力的解决村镇银行地区发展不平衡的问题，因此，可以从税收、奖励等政策导向方面给予支持，扩大村镇银行在中西部地区的设立。同时通过民间资本进入村镇银行[7]，引入大股东限制机制，发挥董事会、监事会、股东会等监督治理的只能，改善治理结构，提高村镇银行可持续发展的能力。

此外，还可以通过树立优质服务形象，提高社会认知力，建立良好的金融生态环境[8]，以优越的提升空间和待遇吸引专业信贷和金融管理人才的加入，改善村镇银行的服务质量，促进其健康发展，使得改革的成果可以共享。

[注 释]

① 参看World Bank2014年研究报告“The 2014 global financial development report: financial inclusion”。

② 参看2010年Working Paper Series No.259： Financial inclusion and financial stability: current policy issues。

③ 参看World Bank 2005年Working Paper No. 3754：Reaching out: access to and use of banking services across countries。

④ 参看World Bank2005年Policy Research Working Paper No.WPS 3606：Measuring microfinance access：building on existing cross country data。

⑤ 参看2008年Working Paper：SARMA M. Index of financial inclusion。

⑥ 参看2010年East Asian Bureau of Economic Research“Measuring financial inclusion: an axiomatic approach, microeconomics”一文。

⑦ 在1071家村镇银行中，开业987家、筹建84家，开业的987家中739家实现盈利。

⑧ 数据来源于中国银行业监督管理委员会2013年报。

⑨ 西藏地区的林芝民生村镇银行2013年获准建立，是当地唯一的村镇银行，从业人数30人。

⑩ 数据来源于中国农村金融网http://zgncjr.org/news.php?id=13893 （2012年06月21日）。

⑪ 2012年数据缺乏未计算。

⑫ （）内为市场化水平的排序。

⑬ 参看2002年SIMANOWITZ A.和WALTER A.所著“Ensuring impact: reaching the poorest while building financially self-sufficient institutions, and showing improvement in the lives of the poorest women and their families”一文。

[1] 世界银行扶贫协商小组,中国普惠金融工作组.中华人民共和国的金融普惠状况[EB/OL].(2014-04-12)[2015-02-14].http://www.docin.com/p-792196066.html.

[2] 杨俊,王燕,张宗益.中国金融发展与贫困减少的经验分析[J].世界经济,2008(8):62-76.

[3] 崔艳娟,孙刚.金融发展是贫困减缓的原因么？——来自中国的证据[J].金融研究,2012(11):116-127.

[4] 田霖.金融普惠、金融包容与中小企业融资模式创新[J].金融理论与实践,2013(6):17-20.

[5] 谢升峰,卢娟红.普惠金融发展影响城乡居民福利差异的效应测度[J].统计与决策,2014(11):127-130.

[6] 樊纲,王小鲁,朱恒鹏.中国市场化指数各地区市场化相对进程2011年报告[M].北京:经济科学出版社,2011:265。

[7] 王吉恒,于岩熙,李芳仪.我国村镇银行发展面临的问题与对策[J].经济纵横,2014(6):107-110.

[8] 陈晨,张建军.区域经济增长中的区域金融支持策略研究——以陕西省为例[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2012(5):41-45.

本文推荐专家：

孙 刚，东北财经大学金融学院，教授，博士生导师，研究方向：金融发展、国际金融。

徐晓飞，清华大学经济学研究所，博士后，研究方向：宏观经济与金融发展、经济数据分析。

Evaluation of and Countermeasures for Rural Bank Development

CUI YANJUAN1, 2

(1.School of Management, Dalian Polytechnic University, Dalian, 116034, China；2.Faculty of Management and Economics, Dalian University of Technology, Dalian, 116024, China)

The evaluation indexes of rural bank development are built up according to financial inclusion index, and then they are used to evaluate rural bank development from the aspect of breadth, width, depth, availability and sustainability. Further, the factors that influence rural bank development including government intervention, marketization and financial gap are discussed. Finally, this paper puts forward inclusive countermeasures to improve rural bank development.

rural bank; inclusive finance; countermeasures

F83

A

1008-472X(2015)07-0043-05

2015-04-16

教育部人文社会科学研究青年基金项目（14YJC790020）、中国博士后科学基金资助项目（2014M560199）、辽宁省高等学校优秀人才支持计划（WJQ2013009）、辽宁省财政科研基金项目（14C022）、大连工业大学青年基金项目（QNJJ201319）

崔艳娟（1979-），女，吉林白山人，大连理工大学管理与经济学部博士后，大连工业大学院副教授、硕士生导师。