谷树忠，李维明

（国务院发展研究中心，100010，北京）

习近平总书记高度重视国家水安全问题，明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方略，将节水放在了水利工作的第一位，突出了节水工作的重要性和紧迫性。

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。节水必须有良法，必须以良好的制度为保障。

节水，主要依靠技术、投入、管理和制度，其中，制度是关键。没有一个好的制度，便不可能真正、持续、有效地节水。好的节水制度，可以促进节水技术的创新、推广和应用；好的节水制度，可以充分调动社会各界节水投入的积极性；好的节水制度，可以促进节水科学、有效的管理；好的节水制度，可以增强社会节水意识、主动性和创造性。好的节水制度，是节水的前提、基础。

对于制度，往往有不同的理解，但大致可分为广义的制度和狭义的制度。狭义的制度，主要包括法律法规、管理体制、市场机制等；广义的制度，既包括狭义的制度，也包括民众的习惯、观念等。在此，主要侧重讨论狭义的制度，即重点讨论节水的法律法规、管理体制和市场机制等。

一、关于我国节水制度基本框架的设计

1.构建节水制度框架的基本思路

节水制度须为一系列目标相向、关系匹配制度的集成。节水是一项系统工程，既涉及体制问题，也涉及机制问题，更有法制问题；既有政府的职责，亦有社会和企业的职责。因此，节水制度决非单一的制度，也决非相互割裂、相互矛盾的制度。为促进节水，需要建立具有我国特色的节水制度体系。

节水制度须以充分发挥政府和市场“两只手”的作用为目标。正如习近平总书记所说的 “两手发力”，好的节水制度，既能充分调动包括企业、家庭、事业及非政府组织等全社会的节水积极性和创造性，又能充分调动各级政府、政府各相关部门的节水积极性和创造性。因此，节水制度是作用于各类、各级行为主体的制度。

节水制度须为集水资源、水环境和水生态于一体的制度体系。须以提高水资源利用效率为核心目标，但亦须同时兼顾保护和治理水环境、水生态的目标。因此，节水制度既包括直接实现节水目标的制度，也包括保水、治水，从而可以间接实现节水目标的制度，是涉及水资源、水环境、水生态各方面、全过程的制度。

2.现阶段节水制度的基本框架

第一，爱水才能节水。不爱水的国家、民族或地区是不可能真正节水、保水的。要让全社会和广大人民群众真正认识到我国严峻的水情、水势，认识到节水的必要性、紧迫性。因此，节水制度的基础在于社会和民众的节水意识与习惯。民众的节水意识是国家节水制度的基石。

第二，无偿不能节水。节水必须做到水资源不能无偿地开发利用，开发利用就要付费。很难想象，用水不付费、不花钱，随便取水的社会能成为一个节水的社会；相反，取水、用水支付水平合理的水资源费，则有助于节水社会建设。因此，必须实行水资源有偿使用制度，其核心是实施水资源费制度。水资源有偿使用制度是国家节水制度的起始点。

第三，有价才能节水。节水必须让水的价值在市场上得到充分反映，让水价作为水资源稀缺与否的信号。为此，必须要合理地确定水的价格，水价要合理，要充分反映水资源的稀缺程度、水资源开发利用成本等，还要反映水资源的供需关系。水价制度是发挥水资源配置市场调节作用的关键，是国家节水制度的关键点。

第四，治污也是节水。节水必须保护好水，不能无节制地排放污水，进而影响水资源的可用性。我国的事实恰恰表明，水体的严重污染已经并将持续严重影响水资源的可用性，是对有限水资源的极大破坏和浪费，必须树立“治污也是节水”的理念，提高治污水平。为此，要对污水排放实行标准管理，要征收污水排放费，以减少污水排放，实现污水达标排放。污水排放达标和收费制度，是国家节水制度的重要内容。

第五，配置也能节水，抑或交易也能节水。水资源配置过程是水资源由低效率用途和使用者向高效率用途和使用者转移的过程，从而也是水资源效率提高的过程。理论和实践均清楚地表明，水权交易将显著地优化水资源的配置、提高水资源的利用效率。因此，建立健全与我国国情和市场经济发展水平相适应的水权交易市场，是提高水资源利用效率所必需的。水权交易制度是国家节水制度的重要方面。

第六，核算有助节水。要让人节水，就必须让人知道水是多还是少、是好还是劣，还要让人知道水用到哪里去了、用水产生了哪些效益。这就要求必须算好水账，也就是要开展水资源核算。所谓资源核算，简单而言，就是对一个国家或地区的自然资源的实物量、价值量进行核实、计算，着重计算一个时期内的自然资源实物量及价值量的增减，并将之与经济总量的变化进行对比。水资源核算就是算水账，并关注单位GDP及单位工业增加值的水耗。水核算有助于防止水赤字，从而有助于保护水资源资产，有助于发挥水的最大效能，有助于节水。水资源（资产）核算制度是我国节水制度中需要重点加强的制度。

第七，投入少难节水。从根本上讲，节水需要改善水的提取、输配、处理、供给、使用等的设施、设备，亦需要创新、推广和应用先进适用的节水技术，离不开增加必要的投入，投入少就会严重影响节水进程和水平。因此，投融资机制是节水制度的重要方面。

第八，治水统领节水。节水是治水的重要方面，治水的关键在各级党委和政府，核心在各级主要领导。为此，必须建立健全以保水节水为核心目标的治水制度，重点加强对各级党委政府、主要领导的节水工作考核，对其任期内的水资源、水环境、水生态性状进行考核，并重点考核节水履职情况。干部节水考核制度是节水制度的重要组成部分。

总之，我国现阶段的节水制度，应是包括节水意识、有偿使用、水价体系、污水排放、水权交易、资源核算、投资融资、干部考核等制度在内的制度系列。

二、当前节水问题的症结在于制度不合理

1.我国目前水资源利用效率明显偏低

我国目前水资源利用效率与发达国家相比有较大的差距。单位GDP、单位工业增加值的水耗均远高于欧洲和日、美等发达国家，农业灌溉水利用率也远低于世界平均水平。究其原因，既有产业结构的问题，也有生产技术和工艺的问题，更有体制、机制等方面的制度问题。

2.制度缺失是水资源效率低下的症结

造成我国水资源利用效率低下的原因是多方面的，既有技术上的问题，也有投入上的问题，但从根本上看是节水制度的缺失或不合理。

第一，广大民众节水意识普遍淡漠。由于对我国水情、水势的宣传不足，加之部分地区对水危机状况的刻意隐瞒，广大民众对我国特殊的水情、危机的水势了解不充分，加之社会道德水准的下降，特别是社会公德意识的弱化，我国爱水、亲水、保水、节水的传统文化、道德和意识大大弱化。目前广大民众的节水意识普遍淡漠，这极其不利于建设节水型社会。增强广大民众的节水意识已势所必然。

第二，水资源有偿使用未普遍推行。受传统计划经济思维惯性的影响，受水资源初始产权不明晰的制约，受保护农业弱势产业、农民弱势群体思想的支配，以及受过度强调维护社会稳定的思想支配，加之对取水、用水失之监管，水资源有偿使用制度在我国尚未全面实施，尤其在广大农村和偏远地区，水资源有偿使用制度近乎空白，无偿取水用水助长了过度取水、用水和浪费水。加强农业、农村和偏远地区的水资源有偿使用已势所必然。

第三，水价尚难反映水资源稀缺度。关于水价的理论争议长期存在并影响至今，关于水价的基本构成也有不同的看法，关于水价是高了还是低了更有不同认识。但鉴于水资源利用效率普遍偏低、浪费普遍严重的现实，水价过低是其主要原因之一。水价尚不足以反映水资源的真实稀缺程度，尚不足以反映供水全成本，是导致不节水、浪费水的主要原因。为此，调整水价，特别是在水资源严重缺乏的地区提高水价，实施用途、用量差异化的水价体系已势所必然。

第四，污水不达标和无偿排放严重。工业和城市污水排放已经得到较为有效的监管，达标排放和污水排放费征收水平有了较为显著的提升。然而，村镇、农业及偏远地区的污水排放监管水平还较低，污水排放达标率还很低，污水排放费率及征收率均还很低，从而农业、村镇及偏远地区污水排放往往成为水体污染的主要来源。实现村镇、农业和偏远地区污水达标排放的有偿排放，以及提高工业和城市污水处理费标准已势所必然。

第五，水权交易市场发育较为迟滞。水权交易以水权确权为基础。水权在我国是一个历史不长的新生事物。目前，我国水权确权还存在理论、方法及法律等方面的问题。虽然确权有难度，但在部分地区已经卓有成效地开展了水权交易试点与探索，包括地区之间的水权交易、部门或用途之间的水权交易以及用户之间的水权交易。但从总体上看，水权交易市场发育较为迟缓，不利于水资源的市场化配置，不利于以市场机制促进节水，培育水权交易市场已势所必然。

第六，水资源核算尚未全面开展。尽管资源核算的理念、理论和方法早在20世纪90年代初即已引入我国，并进行了持续不断的尝试和探索，但由于长期以来受“GDP至上”的发展理念支配，强调要充分考虑资源消耗和环境破坏之代价的可持续发展（科学发展）理念并未真正居支配地位，从而包括水资源核算在内的资源核算尚未真正全面开展。生态文明体制改革已经将相关内容纳入，深入开展包括水资源核算在内的自然资源核算已势所必然。

第七，水利投资融资机制严重缺失。受上述诸多因素的共同影响，加之财政支出制度的既有惯性，资源环境领域投资政策的模糊或摇摆，以及水利投资 （包括水资源开发利用投资、水环境治理投资、水生态修复投资、重大综合水利工程投资等）的正外部性特质，水利投资融资的激励、安全和保障机制尚严重缺失，与规模巨大的水利投资需求相比严重不足。改革和完善水利投资融资机制已势所必然。

第八，节水绩效尚未纳入干部考核。改革开放最显著的一点是确立了经济建设为核心的指导思想，进而强化了GDP目标导向的经济发展指导思想，干部考核“唯GDP论英雄”，支撑了GDP的30多年持续快速增长。然而，不协调、不均衡、不可持续的问题越来越严重，并由此导致日益严峻的资源、环境、生态形势。建立健全与“五个建设”协同推进的总目标和总部署相一致的干部考核体系，并重点将节水、保水纯净纳入考核范畴已势所必然。

三、改革和实施中国特色的节水制度

1.树立全民爱水保水节水意识

树立“爱水才能节水”的理念，加强国家、地区的水情、水势、水策的宣传，增强广大民众的水危机意识。切勿因为担心引发社会恐慌而人为遮掩已处于或濒临危机的水情、水势。利用好“世界水日”“中国水周”“水论坛”“节水社区”，以及广播、电视、网络、手机等平台，加强节水意识、节水技能的宣传普及，开展节水知识竞赛、技能比赛等，让广大民众想节水、会节水、能节水。加强中小学资源环境国情教育，让儿童少年了解水情、水势、水策，增强节水光荣、费水可耻的意识，节水也从娃娃抓起。

2.严格实施水资源有偿使用制度

树立“有偿才能节水”的理念，进一步健全水资源有偿使用制度，严格实施水资源费制度。一是要在宣传教育的基础上，积极、稳妥地扩大水资源费的征收范围，向农村、农民和农业延伸，改变农业、农村用水不缴纳水资源费的传统。鉴于农业和农民的经济承受和心理承受能力有限的问题，以及农业和农民在水权中的特殊地位，为保护农民和农业的利益，可对水资源费进行返还。二是要在科学测算的基础上，提高水资源费的征收标准，以最大限度地弥补水源地保护水资源的代价和成本。三是要在加强监管的基础上，最大限度地提高水资源费向水源地的分配比例，以保护水源地的水资源保护积极性。

3.改革、完善和执行水价制度

树立“适价才能节水”的理念，高度重视和充分发挥价格在节水中不可替代的重要作用，改革、完善和执行科学的水价制度。一是要改革完善供水价格，使之能反映取水、水处理、输配水等实际成本。二是要建立水源差异化的供水价格体系，鼓励和支持利用再生水，实现适水适用，减少对清水的消耗。三是要建立用途、用量、用时差异化的终端水价体系，实行阶梯水价，鼓励广大用户适水适用、限量用水、择机用水。四是要加强对水价制定、计收等程序的监管，防止水价、供水成本“黑箱”“黑洞”现象。水价听证要更科学、更规范、更透明、参与更广泛、更有代表性。

4.强化污水排放达标与收费制度

树立“治污也是节水”的理念，提高污水处理、水体治理的水平。一是要坚决实施污水达标排放许可制度，根据各类污染源的生产技术、工艺的发展水平及内部污染处理能力等因素，科学、有序地提高污水排放标准，迫切需要改变排放标准低于水体质量标准的不合理状况。二是要强化污水排放收费制度，根据污水处理能力、成本及投资等因素，科学、规范地调整污水处理费（标准），为污水处理市场化提供经济基础。三是要积极探索、创新和实行水体环境或污水第三方治理，积极借鉴和试行 PPP（Public-Private Partner，政 府和社会资本合作）等治理模式。

5.积极有序地实施水权交易制度

树立“交易也能节水”的理念，积极、有序、规范地推进水资源确权，明确“以流域为单元、兼顾地区经济社会发展水平和水资源需求”的确权思路，在加强水资源总量管控的前提下，探索逐级确权到省、到市、到县、到乡、到村、到社区的路径。着力推进水资源的市场化配置，在加强取水监管、尊重市场规律、尊重流域属性、政府积极引导、社会主导参与的基础上，探索设立规模不等的水权交易市场，推进地区间、用途间、用户间的水权交易，优化水资源配置，提高水资源利用效率。

6.积极有序地推进水资源资产核算制度

树立“算账有助节水”的理念，以及“水资源资产是最宝贵的自然资源资产”的理念，积极有序地推进水资源资产核算。一是明确水资源资产核算的目的。目的在于调查、调价、保护、利用和管理好有限、宝贵的水资源资产，以支撑经济社会的可持续发展。二是明确水资源资产核算的主体。在现阶段，主体是政府综合部门及相关的水资源主管部门，非政府机构或组织亦可积极地参与其中，提供必要的方法、手段、处理等方面的支撑。三是明确水资源资产核算的内容。应主要包括水资源数量、质量、价值量等方面的变化，以及用途结构方面的变化。四是明确水资源资产核算的账户形态。一般采用增减账户，核算资产的平衡（赤字或盈余）情况。五是明确水资源资产核算结果的应用。主要用于系统掌握一个地区的水资源资产及其变化情况，并用以考核政府的工作绩效，校正水资源开发利用路径、速度与规模等。

碧水绕皇城（筒子河）

7.建立健全节水投入保障机制

树立“多投入多节水”的理念，建立健全节水投入机制。一方面，重视节水的“正外部性”特点，加大各级政府财政对节水的支持力度，重点加强对节水设施、节水工程、节水技术的投入力度或补助力度，并注重节水投入或补助由城市向农村延伸、由工业向农业延伸。优先加大各级财政对农业节水的投入或补助力度，重点增加对农业节水设施、设备、技术等方面的投入、补助力度，大力提高农业用水效率。另一方面，要通过水价、水资源费、污水处理费等调整，为社会资本进入节水领域提供更大、更明确的经营、营利空间，以最大限度地调动社会投资节水的积极性。在此方面，可参照合同能源管理的模式，探索合同节水管理的模式。

8.建立健全领导干部节水工作考核制度

树立“治水才能节水”的理念，建立健全领导干部治水工作考核，将治水成效纳入各级领导干部的考核范畴。适应建立健全生态文明体制的要求和趋势，适应改革干部考核制度的要求和趋势，将治水等资源、环境、生态工作成效纳入各级领导干部考核范畴已势在必行。为此，要强调干部是节水制度的制定者、执行者、守护者。对在任干部要实行水资源水环境水生态（水生态文明建设）科学评价与考核制度；对离任干部要实行水资源资产离任审计制度；对退休干部实行水资源水环境水生态破坏责任终身追究制度。