李 跃，韩振燕，李东林

根据《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查报告》［1］显示，截至2010年城乡日常生活完全不能自理和自理困难的老人共计4 032万人。其中城镇完全不能自理老人438万人，占城镇老年人口数的5.6%;自理困难971万人，占城镇老年人口数的12.4%。另根据2013年《江苏省统计年鉴》［2］数据显示，江苏省60周岁及以上老年人口数为1 424.75万人，占户籍人口总数的18.89%，其中城镇60岁以上老年人口数为893万人。若以《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查报告》［1］中城镇失能老人比例为基础，截至2012年江苏省城镇失能老年人口数 (包括完全不能自理和自理困难老人)至少约为160万人。

1 江苏城镇贫困家庭失能老人救助现状

1.1 贫困家庭数量和经济救助现状 根据2013年《中国统计年鉴》［3］和 《社会服务发展统计公报》［4］数据显示，2010—2012年我国的城镇最低生活保障人数分别为 2 310.5、2 276.8、2 143.5万人，呈逐年小幅下降趋势。城镇月人均保障水平由 2010年 251.2元上涨至 2012年 330.1元，上涨31.4%;城镇月人均补助水平也由2010年189元上涨至2012年239.1元。另根据《江苏省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》［5］中的数据显示，截至2012年末，江苏省月人均保障标准433元，补助水平由2010年的179元上涨至247元，上涨约38%。另外，江苏省2012年城镇最低保障人数为36.81万人，其中老人8.03万人，占21.8%。江苏省近年来实行“应保尽保、应退尽退”的最低生活保障动态管理制度，打破“低保”待遇终身制;推行“低保”渐退制度，对就业后主动退保人员保留3个月“低保”待遇。这些措施旨在扩大“低保”群体的收益范围，提高“低保”群体的生存能力。但也应注意到，在绝对贫困 (个人收入无法满足最低标准生存需求的贫困状态)家庭数量减少的同时，江苏省相对贫困(个人收入水平远低于社会平均水平但又可以维持最低生存标准的贫困状态)家庭的规模却在扩大。贫困家庭的养老问题具有一定的脆弱性，一旦贫困家庭或刚刚脱贫的家庭存在老人失能现象，“因老致贫”“因老返贫”将会对贫困家庭造成巨大的经济压力。

1.2 江苏省贫困家庭失能老人救助方式现状 江苏省贫困家庭失能老人的救助方式大体可以分为家庭救助、社区居家养老救助和机构救助3种基本方式。首先，家庭救助是主要方式。伴随“4-2-1”家庭结构和“空巢”老人家庭的日趋增多，若家中有失能老人需要照护，其必然会给家人造成生理和心理上的巨大压力，日趋增高的家庭负担系数已经导致子女对于养老问题力不从心。其次，社区居家养老救助方式逐步扩大。居家养老服务已经在各城镇社区逐步推广，养老服务内容不断拓展。截至2012年，江苏省共新建2 500个居家养老服务中心，其中建成287个省级示范性中心，完成城镇社区小型托老所5 177张床位，农村老年关爱之家10 217张床位，扶持建设虚拟养老院27个，为老人提供呼叫应急等多种服务［5］。但究其发展现状看，社区居家养老相应配套资源供给不足，存在对社区养老认知狭隘，社区养老服务内容与服务需求脱节，社区养老工作队伍不稳定和人员素质参差不齐等问题。最后，机构救助方式有待于加强。江苏省机构养老存在床位数量不足、整体档次偏低、收费偏高、准入制度设计缺陷等一系列问题，加之老龄机构人员正式编制有限，工作经费短缺，这些因素共同导致现有的机构养老还难以满足失能老人的养老服务需求。

2 江苏城镇贫困家庭失能老人社会救助的困境

2.1 社会救助主体困境

2.1.1 救助机构不健全、组织体系不完善 纵观江苏省救助城镇贫困家庭失能老人的现状，社会救助主体之间存在以下几方面的困境:首先，从政府角度来看，一方面，在实际中存在江苏省民政部门和其他部门就救助资金和信息资源无法及时共享的困境，其主要是因为组织结构条块分割，部门利益和技术手段未能有效整合所致;另一方面，对于失能老人数量的统计由于政府组织结构层级较多，失能老人又多出现在底层组织的管辖范围内，因此无法迅速及时对失能老人生存状态做出有效反映也是政府部门政策执行滞后的又一客观困境。其次，从公益性组织角度来看，社区养老护理救助机构由于受到资金、场地、人员的限制，其对贫困家庭失能老人所能提供的服务资源非常有限，加之城镇社区专业养老护理人员、社工的严重短缺，非政府组织和志愿者组织不发达，盈利性企业又不愿涉足贫困家庭失能老人护理领域，这些因素使得公益性社会主体很难保证服务提供的及时性、均衡性和持久性。最后，从微利性企业组织角度来看，城镇收养完全失能老人的养老机构主要是民营机构，而很多公办养老机构更倾向收养生活能够自理的老人，由此使得政府对于完全失能老人提供服务支持严重缺失，而且现有公办养老机构床位数量不足，机构护工大都是来自农村进城务工的农民，护理质量难有保障。

2.1.2 专门救助机构和专职救助人员缺乏 根据《江苏省统计年鉴》［6］数据显示，江苏省2012年福利性收养单位共计2 627个，工作人员27 913人，床位数356 484张，年末收养人员数229 109人;其中城镇收养性老年福利机构888个，工作人员数12 486人，床位数128 702张，年末收养人员数65 837人。另根据《中国统计年鉴》［3］数据显示，截至2012年江苏省社会工作师2 083人，助理社会工作师8 458人。结合韩振燕等［7］对江苏省老人入住养老机构意愿的调查，约有5%的江苏省老年人口希望入住养老机构，以该比例计算江苏省约有80 000名城镇贫困家庭老年人口需要入住养老机构。结合以上数据，可以计算出江苏省城镇收养性老年福利机构工作人员与欲入住养老机构的城镇贫困失能老人之比为1∶7，即平均1名工作人员需要照顾7名失能老人;江苏省社会卫生服务中心床位数与城镇贫困失能老人之比为1∶5，即每5个失能老人竞争1个床位;江苏省社会工作师和助理社会工作师与城镇贫困失能老人之比为1∶8，即每1名社工需要照顾8名失能老人。由此可见，基层社会救助工作力量普遍较为薄弱，社会救助工作量大、工作繁琐，失能老人救助机构和救助人员远达不到失能老人的需求。

2.2 社会救助对象困境

2.2.1 社会救助覆盖面窄，分类救助实施不够彻底 江苏省自2005年开始对贫困家庭的救助实施分类施保，将需救助群体分成A、B、C三种类别。依次为重点保障、特殊保障和基本保障。A类救助群体主要涉及“低保”和五保户;B类救助对象主要是残疾人、患大病者、丧失劳动能力且赡养人无赡养能力的年老体弱者;C类救助对象主要是有劳动能力但暂时处于贫困状态的群体。江苏省对A类救助群体实行足额救助，做到动态管理下的应保尽保;对B类对象实施综合救助，在资金、政策上给予帮助;对C类贫困边缘人群将实施关爱救助。通过以上分类救助标准的解释可以看出，城镇贫困家庭的失能老人主要出于A类和B类。对于重度失能的贫困家庭老人来说其属于A类，政府应该要足额救助，而对于中度或是轻度失能的贫困家庭老人来说则属于B类，需要政府给予相关政策、资金、服务上的倾斜救助。虽然目前江苏省救助分类施保已初具体系，但贫困家庭人员构成差异、失能老人失能状态差异、个人救助需求的不同共同导致分类救助还难以满足贫困家庭失能老人的救助需求。此外，江苏省贫困救助对同一类别中不同家庭状况各因素考虑较少，对同一失能程度的老人家庭构成、家庭规模考虑不全面，对残疾老人家庭、空巢家庭、丧偶家庭、慢性病与重大疾病家庭等特殊人员缺少区别衡量，甚至个别地区存在贫困救助资源分配不公平的现象。

2.2.2 救助对象缺乏科学客观的认定标准 对于贫困家庭失能老人的认定涉及贫困认定和失能认定两个标准。首先，江苏省对贫困认定的标准尚不十分清晰，虽然《江苏省城镇居民最低生活保障工作规程》中第十一条给出了11种不享有申请最低生活保障的情形，但对于适合申请者还缺乏进一步量化考核的认定标准。江苏省各地对于“低保”对象的认定主要是采取“低保”申请人出示收入证明、社会救助工作人员入户调查以及居委会和社区居民监督的方式进行，但是在操作过程中对于家庭收入的核算存在标准不透明、监督不到位的现象，这极大地影响了“低保”制度的保障有效性。其次，对于失能程度没有足够量化的标准。按照国际通行的失能老人鉴定标准即日常生活能力 (activities of daily living，ADL)指标工具性日常生活活动 (instrumental activity of daily living，IADL)量表，将失能老人分为轻度、中度和重度3种失能等级。当老人无法完成“上下床、上厕所、室内走动、吃饭、穿衣、洗澡”6项指标中的1～2项时称为轻度失能、3～4项为中度失能、5～6项为重度失能。江苏省对于失能老人失能程度的鉴定还没有普遍全面实行ADL标准和IADL量表，缺少符合江苏省省情的失能老人鉴定量化指标，在对失能老人的鉴定时往往采取简单的定性方式，缺乏对失能程度的定级划分。

2.3 社会救助内容和资金困境

2.3.1 社会救助内容单一，失能老人需求难以满足 老年群体的保障需求大致可以分为生活照料需求、经济物质需求和精神关爱需求。失能老人因自身生理功能的缺失，生活照料需求的程度要强于经济物质需求和精神关爱需求。现阶段江苏省对于城镇贫困家庭失能老人的救助还主要以“最低生活保障制度”下的现金救助为主。对于医疗救助，江苏省虽然在《江苏省政府办公厅关于进一步做好老年人优待和服务工作的通知》中规定: “各级各类医疗机构要为患有慢性病或体弱伤残、行动不便的老人设立家庭病床，上门提供医疗服务”。但是这些规定过于概括，还需要进一步完善，如明确由哪一层级的医疗机构对失能老人进行上门医疗服务，相关的诊疗费用收费标准如何等实际操作中相关的问题。至于精神救助，现阶段江苏省还多是采取公益组织、社会志愿者的形式进行，还没有产生规模效应，缺乏正规科学的心理救助团队的指导与参与。

2.3.2 救助标准偏低，难以保障基本生活需求 根据《江苏省统计年鉴》［6］数据显示，2012年江苏省民政事业费用支出中社会救济福利事业费总额为748 848万元，占民政事业支出总费用的38%。据估算江苏省完全失能和部分失能的老人总数保守有160万人，结合《江苏省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》［5］显示的江苏2012年城镇最低生活保障月人均水平为433元。若假设这160万完全失能和部分失能的老人全为城镇失能老人，并且这160万失能老人全部享受了“城镇最低生活保障”待遇，那么2012年用于救助江苏省失能老人的城镇最低生活保障费用支出为69 280万元，只占2012年江苏省社会救济福利事业费的9.25%，足见现阶段江苏省对于城镇失能老人的现金救助总量还难以满足庞大失能老人群体的需求。此外，根据2013年《江苏省统计年鉴》［2］数据显示，2010—2012年江苏省城镇居民年基本生活费用支出分别为14 357、16 782、18 825元，平均每月基本生活费用支出为1 196.4、1 398.5、1 568.75元。结合2010—2012年江苏省城镇最低生活保障月人均基本标准分别为338、382、433元，综合两组数据，可知2010—2012年江苏省城镇最低生活保障标准占城镇居民月基本生活费用支出的比例分别为28.25%、27.31%、27.60%。可以看出，现有的最低生活保障标准还难以对城镇贫困家庭失能老人的基本生活质量带来很大程度的改善，现金救助标准还偏低。

3 城镇贫困家庭失能老人社会救助对策

3.1 设计细化城镇贫困家庭失能老人认定标准 认定工作是一切社会救助的前提和基础，这其中涉及贫困的认定、失能状态的认定及失能程度的认定。第一，贫困的认定标准。城镇贫困家庭失能老人贫困的认定主要依据江苏省人力资源和社会保障厅公布的江苏省当年最低工资标准来判断失能老人家庭是否为贫困家庭。此外，还应该在贫困认定的基础上增加贫困等级的划分，例如设定失能老人家庭人均月收入低于当地月最低工资标准50%的为重度贫困，50%～70%为中度贫困，70%以上为轻度贫困。第二，失能状态和程度的认定标准。国际上通用的ADL标准和IADL量表可以作为江苏省判断是否为失能老人的基本依据，但还应该将ADL指标和IADL量表与健康预期寿命相结合建立多元评估量表，将老人沟通能力、特殊及复杂的照护需要、认知功能、情绪、行为、居家环境及社会参与等综合考虑。此外，ADL指标还需要做进一步的细化，例如对于吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动和洗澡等指标来说，其各个指标对于老人的难易程度存在差异，吃饭、穿衣要易于上下床和室内走动，更易于上厕所和洗澡。因此应该对于相应指标进行权重的划分，从而作为失能程度划分的依据，越容易的指标完成不了的老人失能程度就越重。

3.2 完善城镇贫困家庭失能老人救助体系建设 城镇贫困家庭失能老人救助体系建设涉及救助主体、救助内容、救助方式、救助保障和监督、救助对象等方面内容。首先，贫困家庭失能老人救助的主体应该包括政府、慈善机构、基金会、志愿者等多元力量。其中政府居于核心地位，为贫困家庭失能老人提供经济、物质、精神和服务等多方面的支持。慈善机构、基金会、志愿者等除政府以外的第三方力量是重要的补充，及时了解贫困家庭失能老人的救助需求，为政府进一步救助提供参考意见。其次，贫困家庭失能老人救助的内容应该包括最低生活保障制度、医疗救助、心理救助、司法救助、生活护理救助等多方面内容。再次，救助方式可以采取现金救助、实物救助、服务救助等形式进行。其中现金救助是救助体系开展的基础，通过现金救助可以相应地购买服务救助和实物救助来满足失能老人的救助需求。最后，救助保障和监督需要相关的政策予以支持和约束，包括救助资金发放的标准，救助手续的简化，救助资格认定标准，救助实施情况的考核，救助效果的反馈及对救助执行不满的复议制度等 (见图1)。

图1 江苏省贫困家庭失能老人社会救助体系Figure 1 The system of social assistance for disabled elders of impoverished households in Jiangsu Province

3.3 培养专业服务人员和服务团队 生活照料是失能老人的首要需求，因此建设一支专业化的护理服务团队是解决失能老人困难的首要举措。城镇贫困家庭失能老人的专业护理人员培养和服务团队的建设应该紧紧依靠社区医院和社会工作者，适度引入市场机制，增加商业型护理团队的进入。贫困家庭的失能老人生活在社会的最底层，所需的生活照料服务周期长，因此只有将生活护理团队扎根于社区才能及时有效地解决失能老人的生活护理问题。应该以社区医院为依托，利用社区医院的医疗设备和医疗人员，为失能老人提供专业的日常医疗服务。同时，提高社工的待遇，增加社工的数量供给，重视社工上岗前的职业技能培训和技能考核。加快养老服务机构对失能老人护理服务知识和技能的培训，通过专门院校培养、在职培训、岗位训练等多种途径，把养老服务人员训练成掌握专业社会工作知识和养护服务技能的专门人才。

3.4 加大现金救助力度，丰富资金来源 对于贫困家庭失能老人的经济救助，政府是第一责任主体，其需要在现有的现金救助规模上根据省内GDP的增长和财政收入情况适度增加投入，提高贫困家庭失能老人的救助标准。此外，广泛动员社会各方面的力量，多渠道、多层次建立贫困家庭失能老人的现金救助体系。例如可以充分发挥老龄事业发展基金会、慈善总会和扶贫基金会等公益福利类基金会在社会募捐方面的公信力，建立贫困家庭失能老人救助专业账户。政府可以出台相应优惠政策，如用于社会捐赠的资金不计入税收计算基数等来鼓励大型国有企业、民营企业增大社会捐赠力度。降低个人社会捐赠的门槛，建立社会公共捐赠网络平台，方便个人进行社会捐赠、查询个人捐赠资金的流向和使用明细。综上，可以尝试为贫困家庭失能老人建立一个以政府公共财政支出为核心，以公益福利型基金会为依托，以大型国有企业、民营企业为补充，以公民个人捐赠为参与的多元救助资金来源体系。

4 小结

贫困家庭失能老人的社会救助是江苏省应对人口老龄化一系列问题中不可回避的课题之一。需要通过建立完善贫困家庭失能老人社会救助体系、扩大救助资金来源、培育专业化的社会救助团队等措施来有效解决贫困家庭失能老人面对的经济能力短缺、生活护理缺乏等一列问题，从而为江苏省乃至全国范围内解决贫困家庭失能老人社会救助问题提供有益的借鉴。

［1］全国老龄办.2010年中国城乡老年人口状况追踪调查报告［R］.2012.

［2］江苏省统计局.江苏省统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2014:3-17.

［3］国家统计局.中国统计年鉴 ［M］.北京:中国统计出版社，2014:21-27.

［4］民政部.社会服务发展统计公报 ［R］.2010.

［5］江苏省老龄工作委员会办公室.江苏省老年人口信息和老龄事业发展状况报告［R］.2013.

［6］江苏省统计局.江苏省统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社.2013:16-14.

［7］ Han ZY，Liang Y.How to develop the long-term nursing insurance system for the senior citizens in China:the necessity，experience，effects and proposals［J］. Journal of Southeast University:Philosophy and Social Science，2012，14(3):38-42. (in Chinese)

韩振燕，梁誉.关于构建我国老年长期护理保险制度的研究——必要性，经验，效应，设想［J］.东南大学学报:哲学社会科学版，2012，14(3):38-42.