龙 毅

（贵州省农业科技发展中心，贵州 贵阳 550001）

2006年国务院出台了30号文件，对基层公益性农业技术推广机构的职能任务、机构设置、管理体制、编制核定、人员管理等提出了明确要求。2008年10月，党的十七届三中全会《决定》明确要求，力争3年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广等公共服务机构。2012年中央和省委“一号文件”就提升农业技术推广能力，大力发展农业社会化服务，进一步明确了农业技术推广工作的性质、任务、工作职责。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国农业技术推广法〉的决定》，首次从国家法律层面对“保障和改善县、乡镇国家农业技术推广机构的专业技术人员的工作条件、生活条件和待遇”，“保持国家农业技术推广队伍的稳定”做出了明确规定，为农业技术推广事业的建设和发展指出了方向。2013年中央1号文件提出强化农业公益性服务体系。2014年中央1号文件提出健全农业社会化服务体系。全面、正确、科学、合理地贯彻落实中央和省委的一系列政策、法律法规，是推进农业技术推广事业健康发展的前提条件和基本标志，是改进农业科技推广体系关键之策。

1 贵州省基层农技推广体系内、外部相关情况现状

1.1 贵州省基层农技推广体系内部现状

1.1.1 贵州省基层农技推广机构现状

1）机构建设及管理体制的基本情况。由于行政区划不断变化，撤并、新成立的情况较多（见表1），改革后，到2013年全省1483个乡、镇、含街道办事处（除去非农业县）基本建立了农业技术推广机构。同时在实施基层农技推广体系改革前，贵州省96.1%的乡镇实行以乡政府管理为主的管理体制，“人、财、物”三权由乡镇政府管理，县级农业部门负责业务指导。改革后全省明确实行县农业局主管的县为57个，占65%。

表1 乡镇数变化情况Table 1 Changes of number of towns

2）推广机构条件建设的基本情况。从业务用房产权性质上看，包括机构自有产权、政府统一安排、租借他人等三类。到2013年我省业务用房的来源比例发生了翻天覆地的变化，自由产权约占96.4%，政府安排仅约占3.6%，无租借办公用房（详见表2）。

3）仪器设备。实施机构改革以后，2010年启动条件建设以来，到2013年全省乡镇农技推广机构平均每个农技推广机构拥有电脑2.52台、电话0.83部、传真机0.35部、投影仪0.27部、检测设备1.14台，桌椅板凳5.18套。由此可见贵州省基层农技推广机构仪器设备有了明显改善（表3）。经过国家多年的投入建设，电脑、电话、桌椅板凳等基本办公设备已经普及，但我省各级财政困难，在条件建设投入方面配套资金不足，与全国基层农技推广机构平均拥有办公设备相比相对较低（详见表4），因此改变农技推广机构工作条件仍是未来的支持重点。

表2 2013年贵州乡镇农技推广机构条件建设情况Table 2 Equipment and fixed asserts number in township of Guizhou province in 2013

表3 2005年和2013年贵州农技推广机构平均拥有办公设备情况Table 3 Office equipment per agricultural extension station of Guizhou province in year of 2005and 2013

表4 全国和贵州省基层农技推广机构平均拥有仪器设备情况Table 4 Office equipment per agricultural extension station of Guizhou province and China

图1 推广示范基地完善情况Fig.1Improvement of extension demonstration base

4）交通工具。与其他行业相比较，交通工具是开展农业技术推广服务的重要条件。总体看，我省基层农技推广机构交通工具较前些年有所改善，但是档次不高，多数农技人员下乡的交通工具主要靠“11”路。严重影响了其承担的职能。

5）实验示范基地。与2005年相比基层农技推广机构试验示范推广基地情况有一定改善，但总体来说还有一半以上机构无试验示范基地将严重影响了其承担的新品种、新技术、新产品的引进、试验、示范，病虫害预测预报与防控等公共服务职能的履行（图1）。

与全国相比较，拥有基地所有权的机构比例略高，租用等方式解决基地的机构比例略低，无基地的机构比例略高，可以看出我省处于平均线（见表5）。（与耕地面积有关）

表5 推广示范基地情况Table 5 Status of extension demonstration base

6）工作履职情况。结合实际对基层农技人员履行公益职能量化指标，开展了统计调查，基层农技人员人均从事业务工作154.5d，占工作总天数的57.6%；从事政府中心工作105.3d，占39.2%；参加学习培训8.2d，占3.2%。

2.1.2 贵州省基层农技推广队伍现状

1）乡镇农技推广队伍总数。一方面，改革后，农经系统不列入基层农技推广系统，造成人员减少。另一方面，近年来乡镇农技推广队伍存在退休、提干、转岗等情况。此外，2005年与2013年统计存在统计口径方面问题，所以表现出减编减员情况。但从实际情况看，由于在推进基层农技推广体系改革中，我省强调了保持乡镇农技推广人员队伍的稳定，因此，乡镇农技推广队伍在编制数、在编人员等方面基本保持稳定。

2）学历结构变化情况：乡镇农技推广机构学历结构呈明显变化态势，一是本科及以上学历上升了十个百分点，二是大学学历上升了20个百分点，且大专学历成为最主要群体，三是中专以下学历下降了1.7个百分点。总体看，乡镇农技推广队伍学历结构逐渐提高、合理。

3）职称结构变化情况。近年来，乡镇农技推广机构队伍专业技术职称呈明显变化态势，一是高级职称人员增加了7.2倍，二是中级职称比例由12.6%上升到26.43%，提高近14个百分点，三是初级职称由68.1%下降到58.5%，下降10个百分点，初级职称成为乡镇农技人员最主要群体，四是无职称人员由19.25%下降到14.5%，下降近4.75 个百分点。但总体看来，我省乡镇农技推广队伍以初级技术职称为主体的格局并未明显改变。

表6 2005年贵州省农技推广队伍的基本情况Table 6 Situation of agricultural technology extension team in 2005of Guizhou

表7 贵州省省级农技推广队伍的基本情况Table 7 Situation of Guizhou provincial agricultural technology extension team

表8 贵州省市（州）级农技推广队伍的基本情况Table 8 Situation of municipal agricultural technology extension team in Guizhou province

表9 贵州省县级农技推广队伍的基本情况Table 9 Situation of county－level agricultural technology extension team in Guizhou province

表10 贵州省乡镇农技推广队伍的基本情况

1.2 贵州省基层农技推广体系外部现状

1.2.1 贵州农业产业结构调整情况

农业产业结构的战略性调整与省内二、三产业相比，尽管占的比重逐年下降，但是贵州农业对GDP 的贡献却是逐年上升，在很大程度上得益于我省产业结构调整（表12），从贵州2007年－2012 年主要农作物播种面积（表11）可见，2007年以来，贵州省农业产业结构发生了较大的变化，主要农作物总播种面积逐年增加。特别是茶园、蔬菜、果园的生产面积显著增加，这说明农业产业结构的调整很大程度决定于各种农产品的比较效益和政策导向，比较效益高、政策支持力度大的作物种植面积增加，反之且下降。到2013年贵州省经济作物比重大幅度提升，粮经作物面积比调整到44∶56，已向40∶60的目标迈进，但与农业产业结构调整的要求相比，农技人员的专业结构不太合理，这加剧了农技推广体系核心职能的弱化。

1.2.2 农村劳动力情况

据统计数据显示（表13），贵州乡村人口逐年下降。同时从表14可以看出乡村从业人员持续增加中，但农业从业人员却逐年下降。这反映出目前我省外出务工人员返乡人数逐年递增，但是返乡后从事农业产业的人数却在逐年下降，对农村劳动力的补给乏力。同时由于城镇化的进程加速，农业用地面积也呈减少趋势。2010年—2011年减少耕地面积0.66万hm2。目前全省有耕地175.49 万hm2。人均仅有493.5hm2。农业劳动人口和农业用地规模的下降都对贵州农业生产技术与劳动力水平提出了更高的要求。上述外部环境剧烈的变化趋势，是导致当前农技推广出现诸多问题的现实情景，但农业GDP 比例的降低并没有减弱农业生产所承载的重要社会功能，而且这一趋势对现代农业生产和农技推广系统提出了新的更高的要求。

表11 主要农作物播种面积Table 11 Cultivation surface of main grain crops

表12 产业结构比例及产值Table 12 Industry production and proportion

表13 2007年—2012年贵州农村劳动力基本情况Table 13 Rural labors from year of 2007－2012in Guizhou province

表14 2007年—2012年乡村人口与从业人员情况Table 14 Rural population and agricultural practitioners from year of 2007－2012in Guizhou province

2 贵州省基层农技推广体系存在问题

2.1 推广模式单一

贵州省的农业技术推广实际上主要是靠政府在乡镇建立的农业技术服务中心来完成各项推广工作。条件完备、农业资源富足、专业技术人员配备齐全、经济能力强，项目覆盖点多、形成农业产业规模等具备这些条件的乡镇，推广方式以政府为主导的单一模式，是可以适应现代农业发展的需求，缺之则不行，贵州农业是山地农业，集中连片的农业产业规模少之又少，仅靠政府配备的乡镇农业技术人员是不能完成大量的推广工作的，同时贵州又是欠发达的贫困山区，公共财政弱，经费短缺也是推广模式单一的缺陷，因此推广模式单一是不能有效解决农业生产、农民需要解决的问题。

2.2 主体管理不统一

在基层农技机构改革初期，就将理顺管理体制作为改革的重要内容来抓，各县在制定实施方案中也都按照省政府《实施意见》明确了以县管为主的管理体制。但在具体实施过程中，部分地方政府的领导片面认为乡镇农技机构实行县管后，会影响到乡镇政府的工作，对乡镇农技推广机构和人员移交工作，抱有较强的抵触情绪，不予支持甚至阻挠，影响了改革工作正常推进。特别是2010年7月，贵州省委办公厅、省政府办公厅转发的《省机构编制委员会关于深化乡镇机构改革的指导意见的通知》（黔党办发〔2010〕19号）文件，又明确乡镇综合设置农业服务中心，实行乡镇政府管理的体制。近期，在乡镇农业服务体系改革工作检查中发现，部分已经完成了乡镇农技站“人、财、物”三权上划的地方，县政府根据《省机构编制委员会关于深化乡镇机构改革的指导意见的通知》，又将乡镇农技推广机构实行综合设置，划归乡镇政府管理。我省现在形成了县管、乡管、县乡共管的格局。

2.3 工作责任不专一

虽然通过乡镇农技推广体系改革，优化整合资源，并进行综合设置后，构建了新型的农技推广组织机构，但在实际履行职能中却还不到位，工作常常偏离本职，集中表现为在岗不服务农事、在编不在岗、专职变兼职、事业岗位行政化等突出问题，“三少三多”现象较为普遍。据典型调查了解，遵义县、六枝特区现有在编的乡镇农技推广人员有近三分一多的人员不专职或不从事农技推广工作，一年当中有近三分之二的时间从事非农技推广工作，致使农技推广工作职能严重缺位。

2.4 制度建设阻力重重难度大

在基层农技推广体系改革中，农业部要求各地建立健全以农技推广责任制、三方考核评价机制、农技人员聘用制、农技人员培训制度和职业资格制度等“五项”为核心的管理制度。虽然我省在“五项”制度建设方面很抓落实，但多数县未真正执行。就其原因，一是实行乡镇政府管理的体制后，县农业局对乡镇农技人员的调控手段十分有限，难以真正执行。二是制度的实施涉及到财政、人事等多个部门，要全面实施“五项”制度协调工作任务重、难度大。

2.5 人员结构不合理

从人员编制总量看，通过典型调查，遵义县、六枝特区通过优化资源改革建设后，重新核定了乡镇农技推广机构的事业编制，两县区乡镇的农技推广机构的人员编制在分布结构上不够合理，有的乡镇农技编制不足，专职技术人员紧缺，有编无人。职称聘任的比例设置不合理，专业技术人员评定职称要等待空缺，镇（乡）一般又不设高级职称岗位，很大部分农技推广人员干一辈子只能聘一个助理职称，因而工资待遇低，影响了基层农技推广人员的工作积极性、主动性和创造性的发挥。

2.6 素质不高，业务推广经费少

一方面，改革分流后的乡镇农技人员总量不足，而且上岗后的公益性农技推广人员年龄偏大、学历文凭低、职称低问题仍然突出，业务素质亟待提高。另一方面，在现代农业发展和产业结构调整中，农业技术推广人员的专业素质亟待提高。实地调研得知，大部分农技人员所在单位是支持农技人员参加培训的，但由于基层农技部门经费紧缺，无法从经济上给予有力支持，导致农技人员参加培训面临尴尬局面，大部分乡镇农技人员，特别是边远乡镇的农技人员，基本上没有参加过系统的专业培训，更没有机会外出学习考察。第三贵州省所有乡镇农技站人员和办公经费虽然已纳入县级财政预算，但预算经费基数低，平均每人每年办公经费只有800元左右，而且乡镇农技站没有专项的业务推广经费。

2.7 基层农技推广工作条件差

在业务用房方面，依托2010年农业部、国家发改委启动基层农技推广服务体系建设项目，几年来在全省已开工建设1214个，开工百分比84.8%，已建设完成889 个，完成百分比62.12%，总体来看，全省建设进度偏缓慢，一是项目建设资金缺口较大；二是配套不足；三是建设用地手续繁琐。这就导致了办公场所没能得到全面保障。仪器设备方面，经过国家多年的投入建设，电脑、电话、桌椅板凳等基本办公设备已经普及，但我省各级财政困难，在条件建设投入方面配套资金不足，与全国基层农技推广机构平均拥有办公设备相比相对较低，因此改变农技推广机构工作条件仍是未来的支持重点。交通工具方面，我省乡镇农技推广机构平均拥有汽车0.26辆、摩托车1.05辆，基层农技人员风里来、雨里去，直接为农民群众提供技术服务，交通工具的缺乏，农技推广工作还是靠“一张嘴，两条腿”。试验示范基地方面，全省试验示范1.7万hm2，有44.2%的拥有试验示范基地，一半以上机构无试验示范基地。这将将严重影响了其承担的新品种、新技术、新产品的引进、试验、示范，病虫害预测预报与防控等公共服务职能的履行。

2.8 农技人员待遇较低

根据中国科协发展研究中心、六盘水市科协联合调查组近年对《基层农业科技工作者队伍建设和农业技术推广与服务中存在的问题及对策建议》一稿中反映（中国科协发展研究中心网2012年03月17日）：“调查显示，六盘水市乡镇农技人员收入来源主要为工资，有兼职收入的人所占比例很低，月收入在1001～2000元的占77.50%，在2001～2500元的占14.61%，总体收入水平偏低，并且对自己收入的满意程度不高，其中53.87%的人表示不太满意和很不满意。农技人员为事业编，决定工资的主要因素为职称。由于许多基层农技人员在编不在岗，长期不从事专业工作，参加培训的机会较少，写作论文水平较低，难以评上职称，或评上职称又难得到聘用，导致工资水平较低。

2.9 农民接受新生事物能力弱，科技应用率低

基层农技推广面对的主体是农民，在典型调查中发现53.3%以上的农民是初中以下文化程度，44.8%的农民初、高中文化程度，1.9%的农民大专以上文化程度，同时50岁以上占调查人数22.15%，41～50岁占调查人数的24.6%。从中可以看出农民文化素质普遍偏低，老年化趋势上升，传统经营农业的思想难以改变，接受新生事物的能力相对较差，科技应用率低，这也是基层农业技术推广中的问题之一。

3 存在问题分析

一是多元化农技推广机制缺乏具体操作性强的政策措施。在实际工作中，一方面由于多元化农技推广体系建设涉及到国家事业单位、企业、农民专业合作组织等多个方面，目前我省一些地方围绕我省农业特色优势产业的发展，开展了多元化农技推广建设的探索，但各地认识不一，制定的政策也不同。目前我省尚未建立全面、系统的多元化农技推广体系政策，省里目前也无财政专项支持。另一方面，多元化农技推广体系建设工作，按职能职责划分，仅农口内部就涉及到农经、人事、法规、园区办等多个部门。如何结合我省实际，在现有的政策及法律法规范围内推进多元化农技推广体系建设，需要在开展大量调研和全面总结的基础上，制定出具体的操作性强的政策措施，目前我省尚未启动该方面的工作。二是定位不准，责任不明是影响乡镇农技推广工作落实难的主观原因。在省委、省政府提出“加速发展、加快转型、推动跨越”的主基调中，转变农业发展方式，加快农业结构调整步伐中，有的领导同志对现代农业发展有所忽视，这是农业科技推广存在诸多问题的主要原因。三是乡镇政府工作事无巨细，人员编制紧缺是造成乡镇农技推广人员难以从事专职工作的客观原因。乡镇政府处在基层工作的第一线，面对的工作事无巨细，而乡镇行政人员编制又有限，要完成这些大量工作，势必会动用一切可以动用的人力资源，首当其冲，其最主要的力量就是基层的农技推广人员。四是政府公共财政使用侧重点不同，保障机构不完善是制约乡镇农技推广机构发展的外在条件。乡镇农技推广机构作为一个公益性组织机构，主要面向和服务“三农”。但政府公共财政使用侧重点不同还不能完全普及到乡镇的农技推广机构，加之县区之间的经济发展不平衡，财政收入悬殊较大，因而在短时间内难以满足需求，这就客观地造成了公共财政在使用方向上有空白。

4 贵州省基层农技推广体系建议措施

4.1 理顺关系，明确责任

一是明确定位，界定职能。首先，各级领导要充分认识农业现代化的基础地位，在“四化”同步中，把农业工作定位到乡镇的中心工作上来，并作为考核乡镇政府工作的一个重要内容。其次，要明确乡镇农技推广服务“三农”的公益性质，强化管理，合理划分农技推广服务机构公益性职能和经营性活动，实行分类管理。二是区分责任，落实责任制。从管理层次上来说，要明确主管农业工作的有关部门、乡镇政府、乡镇农技推广机构三个不同层次在农技推广和服务“三农”工作中的具体责任，做到各司其职，各负其责；从个体上来说，要明确乡镇农技推广工作人员的责任，将现有农技推广人员按照责任农技员、首席农技推广专家、农技指导员三类人员来管理，并明确各自职责。

4.2 推行制度，保障有力

一是推行岗位全员聘任制。要积极推行事业单位岗位聘任制，把岗位聘任与农技推广资格聘任相结合。二是健全完善保障制度。各级政府要进一步加大财政保障力度，把农技推广机构的人员经费，包括地方岗位津贴、医疗保险全部列入财政全额拨款，并将办公、科研等经费全部列入财政预算。同时，县（市、区）都要建立农技推广专项资金，经费主要由县（市、区）财政预算安排，主要用于农业优势主导产业的技术开发、技术推广以及对聘为县级首席农技推广专家等给予每月一定的岗位补贴。

4.3 切实加强队伍建设，着力提高整体素质

由县、区农业局牵头安排，分期分批将基层农技推广人员选送到培训中心、涉农高校、农业科研院所、大型农业企业、省级以上高科技农业示范基地等进行培训，每3年完成一轮对县（区）、乡、镇在岗公益性农技服务人员的业务培训，每次培训不少于15d。

选送基层农技骨干到大专院校、科研院所深造和培训，强化基层农技人员知识更新和素质提升。实施农技推广服务特岗计划，以项目和产业基地建设为载体，加速推进“科技特派员”制度，引导和鼓励高校涉农专业毕业生到乡、镇农业公共服务机构工作，使一线农技推广“后继有人”、充满活力。

4.4 切实加大对农推广的投入

要切实解决好一线农业技术推广的配套工作经费问题，按照产业发展的规模和要求，由县财政预算解决一定的科技示范经费，为农业科技工作开拓创新创造条件，为农业技术推广工作创造良好的工作环境；要积极创造条件，让农业技术推广人员根据各地特色优势产业发展的需求，多承担任务、课题，扎扎实实做出业绩。各级财政应当把基层农技推广机构编制内的人员经费纳入同级财政预算，并保证足额到位，按时发放。建议其人头经费、福利待遇不得低于同级公务员水平。各级政府在财政预算内应安排保障用于农技推广的资金并逐年增长。要通过财政拨款以及从支农资金中提取一定比例等渠道，筹集农技推广专项资金，专项用于农技推广项目。

4.5 支持社会服务组织发展，形成多元化的基层农技推广服务体系

鼓励和推动农技人员带着生产中的问题到科研机构参与科技开发，到农业院校、职业学院进行研修深造；鼓励科研院校的专家、教授自带技术和成果，建立各类农业科技示范基地，指导或参与地方的农技推广和示范工作。支持农业产业化龙头企业、农民专业合作经济组织和社会各界的科技人员，通过各种形式，从信息、技术、物资供给、生产和销售等各个环节，积极开展农技推广服务活动，促进科技与市场的有机结合。政府可以通过委托代理、合同承包、向市场购买服务等方式，让他们为“三农”提供公益服务。有计划、有步骤地在农村培养“种、养、加”能手、能工巧匠和经营能人。通过扶持，使基层形成一个以国家农技推广服务机构为主体、多种成分共同参与，相互竞争、相互补充的农技推广网络。

4.6 创新农技推广方式方法，探索利用现代信息手段开展农技推广服务的新途径

积极利用农业部组织开发的基于移动互联的基层农技推广服务云平台，即利用互联网、3G、4G 等现代信息技术，搭建农技推广工作管理、农情及突发事件信息采集平台，用移动云终端武装基层农技推广人员，创新基层农技推广与管理手段，全面提升以基层农技推广人员为核心、相关社会力量参与的基层农技推广公共服务能力，为农民提供高效便捷、简明直观、双向互动的农技推广服务，实现信息到村，服务到人，技术到田。省级职能部门要在基层农技推广补助、条件建设等项目的基础上，进一步利用省科研教学推广单位的专家队伍资源，为平台做好专家团队与本省资源建设的服务。

4.7 切实改善基层农业技术人员的待遇

在职称评定中要注重基层专业技术人员的工作特点、工作业绩和推广实效。适当降低职称评定门槛，主要以农技推广业务水平和实绩作为乡镇农技推广服务人员技术职称评定的主要依据，对有突出贡献、业绩显著的人员可优先评聘和破格晋升。同时，乡镇农技推广部门中级以上职称的岗位可适当考虑增加一些。可以采取“评聘分离”，“低职高聘”的办法，达到相应高一级技术职务条件的应当聘为相应的技术职称，并享受应有的待遇。对在乡镇连续工作10年以上，专职从事农业技术推广工作并具备相应任职条件的专业技术人员，直接聘任为中级专业技术职务；在乡镇连续15年以上专职从事农业技术推广工作的技术人员晋升副高级专业技术职务的，由区有关部门出具证明，向评审部门申请免试外语。具有中级职称的专业技术人才不管在县区一级还是在乡（镇）一级工作的，可以享受科级干部的待遇。凡到乡、镇、村工作的大中专毕业生，转正定级以后，可向上浮动一级工资，连续工作5年后浮动工资转为固定工资；继续在乡、镇、村工作的，从第六年起可再向上浮动一级工资。

4.8 建立科学、合理的考核、奖励机制

加大对农业技术推广工作者的考核力度和奖惩力度。鼓励农业技术人员到示范基地、乡镇农技部门工作，改变县区级农业单位占有农业人才比例过高，而一线工作岗位缺乏人才的局面。建议由主管部门、工作所在乡、镇政府、村委会负责考核，技术人员所在单位作为驻乡工作补助费按季发放。使一流人才做出一流贡献，能获得一流报酬。县级人民政府农业技术推广部门管理为主的乡镇国家农业技术推广机构的人员，其业务考核、岗位聘用以及晋升，应当充分听取所服务区域的乡镇人民政府和服务对象的意见；乡镇人民政府管理为主、县级人民政府农业技术推广部门业务指导的乡镇国家农业技术推广机构的人员，其业务考核、岗位聘用以及晋升，应当充分听取所在地的县级人民政府农业技术推广部门和服务对象的意见。