文/重庆交通大学公共交通学者 王健

互联网时代管制出租汽车的挑战

文/重庆交通大学公共交通学者 王健

出租汽车服务是雇佣驾驶员的一种租车方式，通常是单个乘客或一小群乘客使用，由乘客选择起讫点，属于非共享的交通服务。这种私人性的交通出行服务在中国广受关注，成为一个很特殊的行业，中国设立了专门机构来管理其相关事务。奇怪的是与大众日常出行密切相关的公共交通服务却没有一个专门的国家机构。过去，在城市建设司下设有城市交通处来管理城市公共交通事务，而新一轮国务院机构改革后，指导城市客运的职责并入交通运输部，却没有保留城市交通（或公共交通）处，只在运输司下设城乡客运管理处来管理道路旅客运输与城市公共交通事务，新设出租汽车管理处。

政府管理公共交通事务责无旁贷，而私人交通服务应尽可能按市场机制去做，即使把出租汽车作为一种辅助公共交通（准公共交通）方式，其管理机构也不应超越公共交通机构。中国的经济发展水平、城市人口及国民收入水平、道路交通状况千差万别，城市之间的差异以及城乡之间的巨大差异，使得无法实施全国统一的出租汽车行业管制。因此，中央政府根本就无需设置出租汽车管理机构，而应交由地方政府管理，地方政府根据本地人口、交通、市场和行业结构、技术发展水平、政治和法律格局、居民消费习惯等因素，制定管制或放松管制出租汽车的规章。

必然趋势：出租汽车发展的历程从管制到放松管制

这些出租马车出现在街道上不久后就受到政府管制：1635年英国查理一世下令对出租马车进行许可管理，以“限制过多和过度地使用”；1654年英国议会批准管制出租马车数量管制的法案，并颁发出租马车执照（征收20先令税和5英镑牌照费）。

后来，四轮出租马车在法国演变为一马二轮的有盖双座马车（Cabriolets），再进化到19世纪的电动出租车（英国伦敦、美国纽约）和出租汽车（德国斯图加特、法国巴黎、英国伦敦和美国纽约），并安装计价器才成为现代意义的出租汽车，出租汽车迅速取代出租马车，20世纪后出租汽车已遍布全世界。

20世纪20年代出租汽车行业引入数量管制，逐渐将管制范围扩展到价格和服务水平等。到20世纪70年代，出租汽车的管制受到经济学家的质疑。一些国家和城市开始放松运输管

出租汽车的历史可追溯到17世纪英国伦敦和法国巴黎的四轮出租马车服务，制，并逐渐成为一种全球趋势，出租汽车行业成为放松管制的主要领域。

比如在美国，联邦政府依法设立公共交通管理局（FTA），而出租汽车事务属于各州和城市当局的管理范围。美国各大城市以及世界各国对出租汽车实施不同程度的管制，诸如许可形式、车型、监管方法都有显著不同的管理规则。

事实上，出租汽车管制或放松管制一直存在争议。优步（Uber）是起源于美国的一个打车软件平台，用户通过手机发送租车请求，软件平台就雇佣车辆及私人驾驶员为用户提供租车服务，其租车价格优惠且舒适度及服务水平远超出传统的出租汽车。优步在一些国家和城市仍然迈不开步伐，被地方管理当局以涉嫌非法营运和不正当竞争等因素处罚，出租汽车管制的合法性也再次受到社会各界的质疑。

传统上对经济活动实施管制的主要理由是确保效率与公平，完美的市场运行要到达到平衡。商品分配和生产要素的价格体系都被“看不见的手”所引导；追求经济效率要求某些商品和服务的社会边际成本等于价格。实际上，市场经济并不总是在完全正确的价格体系下运行，运行不完善就会导致市场机制的失灵。政府监管的合理性就是要根据可能出现市场失灵的原因、公共物品的外部特性、垄断形成规模经济、信息不完全等，来纠正市场机制的失灵。

公共交通学者 王健

中国出租汽车：管制从计划经济模式转向市场经济

中国在20世纪初引入出租汽车，文化大革命期间曾把出租汽车被视为资产阶级腐朽生活方式，取消了出租汽车服务；20世纪70年代中期，随着外事活动增多，北京、上海等城市才成立国营出租汽车公司，主要为外宾提供服务；直到1979年实施改革开放政策后，广州出现民营出租汽车公司，经济发展转变使得出租汽车服务人群由涉外人士走向商务人群，投资出租汽车很快就成为高盈利的新兴行业，出租汽车经营权也成为地方政府管制的一种资源；1985年国务院特区办、对外经贸部、财政部、国家经委和海关总署发布《关于限制举办经营出租汽车的中外合资、合作企业的请示》，这也是中央政府管理出租汽车事务的第一个法规性文件。广东率先使用有偿使用的经济调控办法，改革出租车市场无偿、无限期的审批制度，各地纷纷效仿，逐步扩大至全国（北京、上海和重庆例外）。

建设部和公安部在《城市出租汽车管理办法》（1998）中定义出租汽车是指经主管部门批准的按照乘客和用户意愿提供客运服务，并且按照行驶里程和时间收费的客车。建设部强调出租汽车要由主管部门批准（运输管制中的准入），还把出租汽车定性为城市公共交通的重要组成部分；交通运输部在旧规章《出租汽车旅游汽车客运管理规定》（1989）和新规章《出租汽车经营服务管理规定》（2014）中都没有定义出租汽车。新规章只在附录中定义了三种出租汽车服务类型（出租汽车经营服务、预约出租汽车经营服务和出租汽车电召服务），把出租汽车定性为城市交通的组成部分，这是一大进步，按照国际道路运输联盟（IRU）的定义，出租汽车（含驾驶员租车服务）为城乡地区公共运输链条上不可分割的一环。出租汽车以无与伦比的灵活性，一周7天每天24小时的可获得性，以及为单个旅客提供的定制化上门服务，弥补了其他公共运输方式的不足。

出租汽车管制：只有质量管制具有合理性

讨论出租车的管制问题要考虑行业的主要参与者，诸如政府监管机构、消费者和出租车服务的供应商。消费者需要服务，运营商提供服务，管理机构设立管制规则。如参与者之间的关系图所示，出租汽车管制涉及到三个主要群体，而管制领域包括：直接进入市场的壁垒（数量管制和服务质量管制）；间接进入市场的壁垒（出租车驾驶员要求和服务质量需求）；票价规则。要客观分析出租汽车管制领域，还需要细分市场（巡游出租车、站点出租车、电召出租车和合同出租车），因为各种管制措施都是针对不同的出租汽车细分市场来实施的，不能把它们混为出租汽车来谈管制。

对出租汽车管制的争论根源在于所谓的市场失灵可能导致市场资源配置的效率低下或失灵，而资源配置不当包括出租汽车服务过度或不足、服务水平太低和不必要的高运营成本。在市场经济的美国，政府管制私人企业而不管制公有企业，认为保护公共利益的适当方式就是发展经济可行的运输方式。

20世纪30年代，美国大量失业人数和汽车库存量导致出租汽车数量急剧增加，市场上只有少数人乘得起出租车，于是，每辆出租车的载客率和收入下降，运力和需求朝着相反的方向。所以，1940年美国开始推行对出租汽车的全面管制（准入、费率、服务类型、数量和质量）。

图1 出租汽车市场上主要参与者之间的关系图

当时的经济学家认为，出租车行业成本下降是许多小运营商之间的过度竞争所导致运营效率下降和消费者成本增加。美国交通部也认为出租车的过量供应导致票价大战、敲诈勒索、运营商和驾驶员缺乏保险和金融责任。全美的官员和媒体都呼吁对出租车行业进行管制。几乎所有城市都根据州法律要求或允许对出租车行业进行管制，并借助州警察的力量进行，虽然有些管制违宪或与联邦法律冲突，但这些城市的法令几乎都获得普遍的支持。出租车管制通常为地方事务，市县议会决定限制企业数量和出租车数量、设定价格、安全、保险和服务标准，这些决定都得到审查法院的尊重通过。

在中国，尽管各地经济、地理、人口和交通等条件各不相同，但全国各地的出租汽车管制方法如出一辙。有很多专家声称管制出租汽车应与国际接轨。事实上，出租汽车行业并没有通行世界的国际惯例。当中国发展现代出租汽车的时候，发达国家已经在放松管制。实践证明：放松出租汽车管制可以带来诸多好处，如更低的价格（越来越多的出租汽车在市场上竞争）、更低的运营成本（竞争激励的结果）、竞争提高服务质量（压力提高声誉），出租汽车服务的需求增加，价格下降，质量提高，创新不断（如共享出行市场和需求响应交通服务）。

中国各地管制出租汽车的基本政策就是实施总量控制而忽视质量管制，人为地将经营出租汽车的机会变成一种稀缺资源（经营权）。破解出租汽车行业困局的出发点就是回归基本原则，实施总量控制就应该把出租车经营权当作公共资源，为确保公众利益而按照法规要求进行管理。

需求响应交通服务正在挑战现行管理体制

不管是以巡游方式招揽乘客的传统出租汽车服务，还是在机场、车站等排队等候乘客的出租汽车服务，亦或是通过乘客电话预约的出租汽车和通过合同长期包租的出租汽车服务，这几种基本的出租汽车服务所具有的竞争条件都不相同，所以采取的管制政策也应不同。

通常对巡游出租汽车的管制较为严苛，而对电召出租汽车的管制相对放宽，此外，一些城市还允许私人汽车提供租车服务，规定只接受电话预约，不能沿路接客，并按车辆分类（高、中、低档）来满足乘客的不同需求。

普通出租车市场因其特殊性，乘客对于乘坐车辆的选择十分消极，市场内无法形成充分竞争，出租车就没有动力提升服务质量，需要法律法规给予其强制性的规定。电召出租车市场上，消费者能够对出租车服务的价格、服务质量、车辆质量和安全系数等进行选择，有充分的竞争性，政府应当采取宽松的管制方式，借由市场竞争对其进行调节。

在出租汽车上配置一个通用分组无线业务（GPRS）或全球移动通讯系统（GSM）的全球定位系统（GPS）智能终端，乘客通过电话、网络、路边呼叫装置等方式呼叫出租汽车，结合互联网对出租汽车的需求和供给进行有效的指挥和调度，减少乘客等车时间，减少出租车空载行驶，既解决乘客出行的需求，又提高车辆的经济效益。显然，电召出租车（或互联网预租车）要比巡游服务更有目的性。电召出租车又可细分为预约电召（不在路上跑，有预约才会出门）和即时电召（出租车配置电召装置），其基本目的是合理分配路网中的车辆，从而保持交通畅通。

早在1940年出租汽车就开始采用无线电话进行车辆调度，1980年采用计算机进行辅助调度，后来逐渐采用全球定位系统（GPS）以及车载电脑（Telematics）等装置改善出租汽车队管理系统。互联网的普及，特别是出租车应用程序（APP）的广泛应用，在给乘客带来便捷、给驾驶员增加收入的同时，其合法性受到多方质疑，引发全球范围内的出租车行业管制冲突。优步最初提供豪华租车服务，用户打开应用程序入目的地，系统推荐多种豪华车型供选择，完成预订后得到预计到达时间、大致的价格和驾驶员信息，并可实时查看车辆行车路线。接着，机彬彬有礼的驾驶员将客户送到达目的地后，绑定的信用卡将自动根据里程数扣款，同时向用户发送电子邮件，列明详细的里程数和收费数，并附上行驶线路图，是否绕了远路可一目了然。这种租车服务很快获得用户好评，逐渐开始冲击传统的出租车业务，并成为社会争议的话题。

图2 基于电召出租车技术发展起来的需求响应交通服务

电召出租车市场作为一个比较公平的自由竞争市场，政府的干预越少越能发挥市场竞争优胜劣汰的作用。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（2012）号召发展电召车业务；交通运输部发布的《关于规范发展出租汽车电召服务的通知》（2013），对各地规范电召服务发展提出方向性措施；国务院颁发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号），其中一项是便捷交通，加快互联网与交通运输领域的深度融合，通过基础设施、运输工具、运行信息等互联网化，推进基于互联网平台的便捷化交通运输服务发展，显著提高交通运输资源利用效率和管理精细化水平，全面提升交通运输行业服务品质和科学治理能力。交通运输部积极推进“互联网+”行动，同样面临行业管制或放松管制的挑战，期望政府管理机构采用“市场竞争为原则，管制为例外”的基本原则，推进便捷交通的发展，鼓励企业以创新思维来重组出租汽车、辅助公共交通和公共交通服务流程，尽可能地满足所有利益关系人的需求。