王树文等

摘要

三峡工程作为一项世界举世瞩目的特大水利水电工程，一直备受公众的关注和争论，其利弊之争一直没有停止。其中，关于三峡工程对生态环境与生态系统的影响也是众说纷纭，但从总体上看，目前关于三峡工程对生态环境与生态系统影响的研究主要侧重于微观的、局部的、分学科的定量研究，而宏观的政府政策层面的研究比较少，尤其是关于三峡工程对生态环境和生态系统影响的政策分析模型研究更少，几乎没有。基于此，本文通过尽可能全面地收集、整理近些年来公开发表的权威资料和数据，在考虑经济、社会、环境和生态等多种因素影响下，通过分析和计算，运用环境影响经济损益的分析方法，从三峡水库对生态环境的影响因子中，筛选出起主导作用的几个因素，从经济价值的角度解释三峡工程对生态环境与生态系统的影响：即有利的影响主要是节能减排与防洪抗旱带来的经济效益，不利的影响主要是泥沙淤积、水污染和地质灾害。并通过进一步比较分析，结合权威专家的利弊观点梳理，得出三峡工程对生态环境与生态系统的总体影响是利大于弊的客观结论。在此基础上构建了改善三峡生态环境和生态系统影响政策分析体系模型，具体构建分析了五个方面的政策模型，并对政府政策进行了分析与建议，这五个方面的政策分析模型是：健全监督管理体制的政策分析模型；联动调度协调机制的科学管理的政策分析模型；采取“蓄清排浑”的政策分析模型；转变集中管理的水污染问题政策分析模型；建立多元主体防治与保护体系的地质灾害问题的政策分析模型。

关键词三峡工程；生态环境；生态系统；政策分析模型

中图分类号X32

文献标识码A

文章编号1002-2104（2015）05-0106-08

三峡工程是开发长江水资源的重要水利工程，由于近年来常爆发诸如滑坡、泥石流、地震等自然灾害，三峡工程对生态环境与生态系统的影响日益受到人们的重视。伴随着我国水资源利用问题的尖锐化，三峡工程对水资源的利用，对库区生态环境和生态系统的影响进行系统的评估就显得尤为重要。

国际上关于水利工程对生态环境影响的研究，可以追溯至20世纪70年代，Constanza[1]发表的“世界生态环境影响服务与自然资本的价值”，标志着生态环境影响服务的价值评估研究成为生态学和生态经济学研究的热点和前沿。国外水利工程对环境影响的研究始终突出了环境影响评价的“预测分析”功能，侧重于环境影响评价方法的运用。我国的水电工程对生态环境影响研究，开始于1979年国家正式引入并实施生态环境影响评价方法之后，虽然研究起步较晚，但也取得了一些成果。如吴泽斌、曾毅[2] 等提出了水利工程环境影响评价分析模型，运用改进层次分析对水利工程环境影响进行评价。徐福留、卢小燕等[3]探讨了水利工程环境影响指标体系及模糊综合评价方法。利用现场调查、类比分类方法确定了主要影响因子并进行模糊聚类综合评价。随着对生态环境影响研究的进一步发展又相继出现了生态环境承载力、生态足迹及生态安全等新兴研究的方法[4]。从总体上看，近年来对水利工程的研究更侧重于定量的分析，政策分析层面研究的比较少，尤其是对三峡工程生态环境和生态系统的研究，从构建政策模型的角度分析的研究成果更少，几乎没有。因此，本文结合三峡工程环境影响因子的经济效益评价和专家学者关于三峡工程对生态环境与生态系统的影响评价两个方面对三峡工程给生态环境和生态系统带来的影响进行深入分析。并在此基础上构建政府政策分析模型，为更好的发挥三峡工程对生态环境和生态系统影响的正效益提供了理论依据。

1研究方法及数据来源

通过收集、分析和计算三峡工程对环境的影响相关资料和数据，采取定性和定量相结合的方法进行研究，利用费用-效益方法计算、分析三峡工程的生态环境效益，针对工程建设后可能对自然环境和社会环境造成的影响，从生态和环境角度出发进行预估和货币化的评价。其中有利的环境影响称之为环境效益结果，不利的环境影响称之为环境费用结果。不管是环境效益还是环境费用，最后都要纳入三峡工程的总体经济分析中，用以判断三峡工程对生态环境和生态系统的影响。

为了进一步发挥三峡工程的作用，将不利影响降到最低，在整理相关政策文献的基础之上，建立了三峡工程对生态环境与生态系统影响政策体系，从国家对防洪抗旱、节能减排、泥沙淤积、水污染、地质灾害五个方面的已颁布的政策分析入手，运用政策分析模型，结合实际进行剖析，提出相对应的政策建议。

为保证所用数据的准确性与真实性，本文所选取专家学者的观点和数据均来自于公开发表的权威文献以及2005-2013年《长江三峡工程生态与环境监测公报》、2010-2012年《中国河流泥沙公报》、《三峡工程阶段性评估报告》等统计年鉴，结合相同时期内国家发布的能源数据，对三峡工程对生态环境的影响进行综合分析。

2三峡工程对生态环境与生态系统的影响

对三峡工程生态环境与生态系统的影响评价分为两个方面：一方面，利用经济损益评价方法对三峡工程对生态环境影响进行经济效益和费用的计算，分析得出评价结果；另一方面，梳理了近年来权威专家们对三峡工程影响的评价，分析得出三峡工程在建设和运行中对生态环境和生态系统的总体影响。

2.1三峡工程对生态环境与生态系统影响的经济效益

运用环境影响经济损益分析方法，从三峡水库对生态环境的影响因子中，筛选出起主导作用的影响因子，站在经济价值的角度，从近期和远期两个方面分析三峡工程对生态环境的影响，总结出三峡工程对环境影响带来的效益和费用：即经济效益主要来自于提供清洁能源与防洪抗旱；经济费用主要来自于泥沙淤积、水污染、地质灾害三方面。具体结论见表1和表2所示。

由表1整理的数据可知，三峡工程对生态环境和生态系统的影响的经济效益主要来自于节能减排和防洪抗旱两个方面，结合近期效益和远期效益总计为2 112.03亿元。其中，节能减排带来的近期效益为195.73亿元，远期效益为1 250亿元；防洪抗旱带来的近期效益为400亿元，远期效益根据长江水利委员会《汛期三峡工程防洪经济效益达266.3亿元》中预测到2020年通过科学调度、旱季补endprint

水、汛期拦洪，效益一定大于266.3亿元。

由表2可知，三峡工程对生态环境和生态系统的影响的经济费用主要来自于泥沙淤积、水污染、地质灾害三个方面，根据计算可知近期费用和远期费用合计为246.89亿元。其中，近期费用总数为123亿元：泥沙淤积近期清理费用达每年73亿元，对水污染治理近期平均投资40亿元，对地质灾害的防治近期投入经费平均达10亿元；远期费用根据国务院三峡工程建设委员会办公室2011年发布的《三峡后续工作规划》中对库区生态环境建设与保护、库区地质灾害防治等方面的投资为123.89亿元，可以间接推出未来10年对泥沙淤积、水污染和地质灾害的投入年均不会小于123.89亿元。则对这三方面的远期投资估值为123.89亿元（见表2）。

2.1.1节能减排的影响

三峡工程对生态环境最主要的影响是节能减排，主要表现为利用水的势能发电，即水力发电。根据长江三峡集团公司发布的2005-2011年环境年报整理得出表3。

三峡电站2005-2011年底，已累计发电4 778.39亿kW/h，累计节约煤炭17 625.15万t，减少二氧化碳排放43 213.79万t。仅计算2011年实际节约经济效益价值，粗略采用节省燃料的经济效益来替代，根据节能收益=节约火电发电数×上网电价（0.25元/（kW/h））公式，可以计算出2011年平均供电煤耗321.77g/（kW/h），发电数是782.93亿kW/h，根据公式可以得出节约能源收益=782.93亿kW/h×0.25元/ （kW/h） ，结果为195.73亿元。

2.1.2防洪抗旱的影响

长江中下游平原作为我国工农业经济发达地区，在三峡工程兴建前，遇到特大洪水会淹没大片农田和村镇，造成巨大经济损失，还会严重威胁下游城市居民的生命安全，可能发生毁灭性灾害。三峡水库修建后，防洪标准可由目前的十年一遇提高到100年一遇，这重大的变化对长江中下游居民的生产、生活起到十分重要的保障作用。三峡工程修建前所经历的几次大洪水的水位记录分别是：1905年至1998年洪水流量从每秒85 100 m3上升到每秒59 200 m3，水位标高则呈波动趋势。同2009年7月，洪水流量每秒56 700 m3时，水位标高183.11 m相比，流量和水位标高都有所下降。水利部长江水利委员会初步统计显示，截至2011年，长江流域减少受灾人口935万人，避免63座县级以上城市受淹；同时在抗旱优势明显，浇灌面积达1 350万hm2，解决了1 445万人、670多万头大牲畜的临时饮水困难，成功减少灾害损失超过400亿元[6]。三峡工程实现防洪抗旱经济效益在2009年为80.75亿元，2010年达到266.3亿元，2011年为400亿元[7]。

2.1.3泥沙淤积的影响

泥沙淤积占据了三峡水库的有效库容，影响三峡水库的长期使用。自2011年三峡水库进行175 m蓄水试验以来，重庆主城区河段的泥沙淤积将逐年增加，沿岸河滩堆积加高加宽，河床发生一定的演变，泥沙淤积将会对河段的港口、航道和沿江市政基础设施和生态环境等造成一定的负面影响，在一定程度上也影响了三峡生态环境与生态系统的可持续发展。为防止泥沙淤堵使河岸继续抬高，国家加大清淤力度，投资清淤工程。根据2013年由袁晶、许全喜、童辉发表的《三峡水库蓄水运用以来库区泥沙淤积特性研究》中公布的最新数据，2003-2010年每年用于三峡库区清淤费用为73亿元（见表2）。

2.1.4水污染的影响

三峡工程蓄水之后，由于水深增加，流速减缓，长江的自净能力减弱，污染物消解功能降低，部分支流回水区和库湾成为富营养化的敏感水域，库区次级河流水污染严重。2012年，三峡库区长江干流南津关断面年度总体水质和粪大肠菌群均为Ⅱ类，其余5个断面年度总体水质和粪大肠菌群均为Ⅲ类，相当于水产养殖区等渔业水域及游泳用水的水质标准[8]。根据国家环保局有关水环境监测评价数据显示：三峡库区范围内化学需氧量和石油类等指标出现不同程度的超标，各城市江段水质以三类为主。三峡水库水资源污染表现出城镇生活污染严重、工业污染居高不下、农村污染日益加重等特点。针对日益严重的水污染问题，国家加大资金投入来治理三峡水污染，根据国务院发布的《三峡库区及其上游水污染防治规划（2001-2010年）》中公布的最新公开数据为2001-2010年平均值为40亿元（见表2）。

2.1.5地质灾害的影响

岩石的冲击力也有变化，会导致岩石的滑动引发滑坡泥石流等问题。另外水域面积的变化，影响了当地降水量的增加，改变了三峡库区的地质和水文条件，地质灾害隐患点增多[9]。根据有关数据显示，2012年三峡库首至库中地区共记录到M≥0.0级地震573次，比上年增加160次。我国对三峡库区地质灾害的投入方面，根据李泽民2011年公开发表的《1 239亿仅100多亿用于三峡灾害防治治理资金缺位两年》一文中所说未来10年将投入100亿元用于地质灾害等相关问题，取2010-2020年平均值为10亿元，则每年用于防治三峡库区地质灾害费用约为10亿元（见表2）。

根据以上五个方面的具体分析，可以得出三峡工程环境影响的净效益现值和费用现值，依据净效益现值为效益现值和费用现值之差，即根据NPVB = PVB-PVC，其中NPVB为净效益现值，PVB为效益现值，PVC为费用现值，可以得出三峡工程生态环境与生态系统的影响的综合评价值为1 865.14亿元（=2 112.03-246.89）（见表1和表2），工程的净效益现值大于零，虽然国家在泥沙淤积、水污染、地质灾害防治方面投入一定的人力、物力、财力，但相较于三峡工程在节能减排、防洪抗旱方面为生态环境带来的巨大效益，仍然是利大于弊的。

2.2三峡工程生态环境与生态系统影响的专家评价

将近年来具有代表性的权威专家关于三峡工程对生态环境与生态系统的影响评价进行了梳理归纳：endprint

一种以陆佑楣、戴会超、王儒述等人为代表，

认为三峡工程对生态环境与生态系统的影响是利大于弊；另一种以黄真理、陈国阶等人为代表认为三峡工程在生物多样性、泥沙淤积等方面有不利影响的观点，详见表4。

总之，本文结合权威专家的研究观点和上文对生态环境与生态系统影响评价的定量计算，最终得出三峡工程在对库区的环境影响方面是利弊参半，总体影响是利大于弊，随着时间的推移三峡工程会发挥更大的生态环境效益作用。下面针对三峡工程对生态环境及生态系统的改善进行了政府政策分析模型的探讨。

3三峡工程对生态环境与生态系统的政策分析模型研究

面对三峡对环境影响的利弊因素，将不利影响减少到最低程度是改善三峡的目标和政策出发点。统筹兼顾，综合治理，一方面要根据国家政策变化、生态环境和生态系统的总体变化，调整具体环境防护措施；另一方面也要不断提高自身环境保护管理水平，在全面落实国家政策和十二五规划的同时，促进三峡工程生态环境的防治保护能

黄真理（国务院三峡工程建设委员会水库管理司副司长）

对生物多样性有不利影响

《三峡工程对生物多样性的不利影响》，生物多样性/2001

陈国阶（中国科学院成都山地灾害与环境研究所主任）

对河口水文、库区泥沙淤积等造成不利影响

《三峡工程环境影响的再认识》，世界科学/2006

吴龙华（河海大学，博士）

使湖区整体水环境质量下降

《长江三峡工程对鄱阳湖生态环境的影响研究》，水利学报/2007

潘立武（华中科技大学，博士研究生）

周建中（华中科技大学，教授）

三峡工程整体中有部分是破坏生态环境的

《三峡工程对长江中下游生态环境的影响》，水电能源科学/2012

力，使三峡工程在生态环境保护方面发挥更大的作用。因此，本文提出的从三峡工程对生态环境及生态系统影响的政策体系及构建的模型如图1所示。

3.1健全节能减排监督管理体系的政策分析模型

监督管理体系是指责任主体、执行主体与落实主体之间，形成具有监督互动、监督反馈关系的机制体系，其特点

是可执行、可监督、可问责。我国于2008年4月1日制定了《中华人民共和国节约能源法》为节能减排工作的开展提供了法律依据。2012年8月6日，我国又制定了《节能减排“十二五”规划》，计划到2015年，国内生产总值能耗下降到0.896 t标准煤，比2010年的1.034 t标准煤下降16%；2014年8月6日，国务院印发《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》首次对生产性服务业发展做出全面部署。其中，节能环保服务成为加快发展的重点。 三峡工程作为国内最大水利工程在提供清洁能源方面要发挥更大的积极作用，应进一步监督管理节能减排任务的完成情况，将节能减排量化为政府绩效考核的衡量标准，落到实处，建立健全三峡工程节能减排监督管理体系，如图2所示。

一是要明确节能减排的责任主体，三峡工程涉及湖北、重庆等长江流域省市地方，各地方政府，均应积极落实节能减排政策，加快产业结构调整，健全节能减排工作责任制和问责制，把节能减排各项工作目标和任务分解到各县（市、区）和重点企业，确保实现主要污染物减排目标；二是明确节能减排的执行主体是三峡工程环境保护行政

主管部门，负责节能减排监督检查；三是要明确节能减排的落实主体是县市级政府和相关企业。县市级政府应积极推动以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系建设，增强企业自主创新能力。建立健全科学、规范的节能减排组织管理、统计监测和考核奖惩体系，切实履行节能减排责任主体、执行主体和落实主体的社会责任。

3.2联动调度协调机制的科学管理政策分析模型

联动调度协调机制的科学管理是指在洪水防治过程中，各级政府部门、社会力量根据一定的目的和任务，以政府为主要联动调度机构，相互协调、相互沟通，最后共同决定防洪处置的系统。它集预警、识别、处置为一体。我国现代防洪法规体系的建立始于1988年7月1日颁布施行的《中华人民共和国水法》，此后又由水利部制定了《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》较为系统的防洪规划。但随着经济的发展，人口的增长，人类不断地侵占洪水高风险区，现已发布的政策中对防洪联合调度的管理不足，民众参与度不高，导致决策和措施不到位。基于此，应该进一步加强对三峡库区防洪建设的科学管理，构建的政策分析模型如图3所示。

图3联动调度协调机制的科学管理政策分析模型

Fig.3Linkage scheduling coordination mechanism of

scientific management policy analysis model

如图3所示，科学管理包括三个组成部分：一是，要建立以三峡水库为骨干的水库群联合调度运行保障机制。建立跨地区、跨部门的协调机制、应急机制和补偿机制，在国家层面制定促进长江上游水库群联合调度运行保障机制和政策，确保三峡工程及上游水库群能够充分发挥综合效益。二是，加强对三峡水库综合利用及优化调度研究。三峡工程投入运营后，随着长江流域内用水量以及跨流域调水量的增加，防洪、发电、供水、航运和生态等各方面矛盾可能进一步加剧。应加强对水域流量的检测及时调整和优化调度运用方式，提高三峡水库综合利用效益。三是，加强全员参与管理，包括社会、新闻媒体、民众的监督等措施。上述只有在建立联动调度协调机构保证三个部分协调配合的基础上，即在以政府为主要联动调度机构的基础上，搭建交流平台，完善全员参与的监督机制。加强政府各部门与民间组织之间的沟通与协调，建立相互之间评价机制；加大对优化调度研究的投入，鼓励专家学者对三峡防洪问题进行更加深入的研究，为制定三峡防洪政策提供理论依据。健全联合调度保障机制，各职能部门、研究学者、民间组织应进行力量整合统管、信息共通共享形成上下联动、问题联处的社会管理联动局面。endprint

3.3采取“蓄清排浑”的政策分析模型

“蓄清排浑”即在汛期来沙多的时候，水库维持在低水位运行，使洪水和泥沙能够顺畅地排出库外。在汛后水流含沙量降低时，水库进行蓄水，然后在枯水期释放出来以提高水库下游的航运流量。我国泥沙专家和工程技术人员从建设实践中总结出来的、行之有效的多泥沙河流上的水库运用方式，最早形成于黄河三门峡的治沙工程中。这一权威性采取 “蓄清排浑"的专业方式来保持有效库容，除此之外，还没有更好的办法加以解决。具体排沙方式又分为滞洪排沙、异重流排沙、浑水水库排沙等，根据此措施绘制了蓄清排浑政策分析模型，如图4所示。

我国政府针对泥沙淤积的治理还没有出台具体的法律法规及相关的政策，要想加快泥沙管理的规范化，必须加快国家相关政策的出台。一方面，三峡水库在对泥沙淤积研究的不断探索才摸索出“蓄清排浑”这一科学的运行

方式。随着水库的运营的不断加深，三峡水库面临着新条件下的指标调整问题，必须在科学、理性的基础之上，探索水库运行指标的合理调整，使三峡水利枢纽继续发挥其应有的作用。另一方面，应该增加像《中国河流泥沙公报》等类似权威政务信息的编报，向各级领导、有关部门和社会提供泥沙信息和成果。这对于治理泥沙淤积有重要作用，也可成为江河治理与防洪、水资源开发与利用、水电开发等领域作业的重要依据。

3.4转变集中管理的政策分析模型

集中管理的政策分析模型以其建立统一机构、合理分配资源、有序调度等优势，适用于三峡节能减排、防洪抗旱、泥沙淤积等多个问题的治理与防护。其中最为典型的是对三峡库区水污染问题的治理。三峡库区水污染问题表面看是由于污染物增多造成的，实质上是长期以来制度上形成的诸多矛盾的结果。我国现行的水资源管理体制是分散管理模式，以行政区域管理为主，水资源管理和水资源污染治理由不同的部门负责。为了更好地管理、运营及维护水资源，需要建立一个直属于长江流域管理机构的三峡工程水务管理机构，并对三峡水库的水资源进行集中管理模式。如图5所示。

集中管理的模型优势是：一方面，应理顺水务管理职能，立足于三峡污水排放、转化利用、专项管理的综合管理水务管理机构，优化职能结构，减少交叉，权责统一，提高效能；另一方面，改变水资源管理和水污染治理部门脱节、水污染治理经费不足的现状，改为财政投入、市场和企业共同投入的模式，扩大水污染治理经费来源。建立由环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的运营管理模式。

3.5建立多元主体防治与保护体系的政策分析模型

多元主体防治与保护体系模型就是要建立政府、企业和专家多元主体共同防治与保护的体系模型，该模型具有预警防护能力强、多元主体共同参与等优势，适用于三峡工程环境影响的防洪和水污染治理领域，在这里。只针对三峡库区地质灾害防治做具体的分析。由于地质灾害具有不可预测性，国家除了对库区地质灾害防治有足够的资金投入以外，在政策方面更重要的是制定地质灾害防治与地质环境保护方面的规划以及建立多元主体防治与保护体系，要联合专家与企业的力量，形成多主体的科学防治。其中专家主要是水文勘探专家、地址研究专家等；企业主要是三峡库区范围内的工程建设企业，具体如图6所示。

多元主体防治与环境保护体系的建立，关键在于相关部门政策规划的科学制定及高效落实。2014年8月，国务院印发了《全国对口支援三峡库区合作规划（2014-2020年）》将加强生态环境保护和治理，支持库区水环境保护，支持三峡生态屏障区建设，探索生态环境保护的合作新模式等内容提上日程。科学研究三峡库区的地质条件，建立地质灾害多元主体参与合作的防治保护体系：首先，政府部门要科学合理制定地质灾害防治规划，包括地质灾害治

理与库区景观保护建设的方法途径、工作期限、人员动员、预期目标等。明确地方政府的地质灾害防治主体责任，参与指导建立地质灾害综合评价指标体系，让政策高效落实，防止“政策滞留在路上”的情况发生；其次，号召多主体参与建设与保护，包括生态学者、社会科学学者、历史学

家等，只有将人才组合协作，通过物理治理与生物治理相结合的方法，才能使防治办法落到实处。最后，加强对库区工程建设企业的监督和管理，在地址灾害防治方面，坚持谁引发、谁治理，对工程建设引发的地质灾害隐患明确防灾责任单位，切实落实防范治理责任。

（编辑：李琪）

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