刘静 解放军信息工程大学

创新城市应急管理文化建设的思考

刘静 解放军信息工程大学

加强应急管理文化建设，提升城市应急管理能力和综合发展水平，是城市战略管理的当务之急。为此，要加强宣传教育，培养危机意识，创新应急管理精神文化建设；建立健全应急法律法规等相关制度，创新应急管理制度文化建设；提升多元力量协同能力，创新应急管理行为文化建设；合理建配应急物资与公共基础应急设施，创新应急管理物质文化建设。

城市应急管理 应急管理文化

近年来，我国持续处于突发公共事件的高度频发期。城市作为应灾主体之一，面临的风险越来越大，城市公共安全和应急管理能力受到严峻挑战。城市应急管理能力日益成为衡量其综合发展能力和现代化水平的重要标准。文化是民族的血脉，是人民的精神家园，具有引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。城市的文化是城市的灵魂。应急管理文化是人类在应急管理实践活动中所创造的物质财富和精神财富的总和，包括应急管理精神文化、制度文化、行为文化和物质文化，是城市文化的有机组成部分，是城市应急管理体系建设的重要基础。因此，加强应急管理文化建设，提升城市应急管理能力和综合发展水平，是城市战略管理的当务之急。

一、加强宣传教育，培养危机意识，创新应急管理精神文化建设

应急管理精神文化，是在应急管理实践活动中受一定社会文化背景、意识形态影响而形成的精神成果和文化观念，它以观念、意识等形态存在，包括公众的安全观念、思维方式等，是组织意识形态的总和。它深刻反映了政府与社会组织在应急管理实践活动中的价值导向，反映了公众的应急管理意识。它是应急管理文化体系的核心，从意识形态层面对突发公共事件的应急预防与处置产生深刻影响。目前城市应急管理文化的建设普遍能坚持以社会主义核心价值体系为指导，政府坚持以人为本、执政为民，建设和谐城市，市民在应急处置时表现出强烈的民族自尊心和责任感，迸发出强大的爱国热情。但由于对应急处置相关知识的宣传教育不够，应灾主体的危机意识仍普遍比较淡薄。政府应着重养成应急主体、公众的应急意识，培育科学理性、有序的应急管理文化氛围。

一要构建立体化应急管理文化宣传网络，加大宣传教育力度。媒体拥有强大的社会导向能力。特别是网络、手机等新媒体具有信息容量大、资源丰富、传输快捷、交互性强、覆盖面广、形式多元等特点，可以使公共安全知识与信息大规模地、主动地、快速地、生动地传播于应急主体，起到较好的宣传效果。

二要加强应急管理专业培训。建设专门应急管理培训中心，强化应急管理培训工作的组织协调，编写培训教材。结合各类突发公共事件特点和应急管理工作要求，本着“少而精”、“能管用”的原则，确定综合类、专项类应急管理培训课程设置，明确培训内容和标准，整合现有培训资源，充分利用各类培训教育资源和广播、电视、远程教学等手段，开展培训要求；保证应急管理培训工作的经费投入；加强应急管理培训工作的考评考核。开展对应急管理者与应急救援人员的应急知识理论与技能的定期培训，及时更新其应急知识，避免在危机发生时“外行人指挥内行人”，保障应急管理文化知识的与时俱进。

三要加强社会教育。城市各级政府高度重视，将其作为一项日常的基本工作和重点工作，制定好实施计划和方案，具体落实到位。可以通过在基层开展应急演练和建设危机主题博物馆，模拟地震、火灾、水灾、风灾、雪灾等进行应急教育，把对市民应急意识的培养融入到常规教育中。可以组织编发通俗易懂的各类应急知识读物，进行城市危机普及教育。可以通过“应急知识科普活动周”、“消防日”、“危机法制宣传日”、“减灾日”等形式，开展内容丰富的城市危机主题宣传活动，动员市民参与，增强危机意识和应急能力。可以通过定期举办论坛、讲座、交流、科普展览、知识竞赛和专题文艺晚会等多种形式，从不同层面不同角度加大应急管理工作交流和宣传的力度，提高危机意识和应对突发事件的能力。

四要加强学校教育。通过在大、中、小学普遍设立应急教育相关理论和演练课程，对市民从小就进行应急知识的教育和应急意识、能力的培养。在大学生军训时也可以考虑增加应急能力培训的内容，以提高其危机应对能力，从而为志愿者队伍提供合格的人才。

二、建立健全应急法律法规等相关制度，创新应急管理制度文化建设

应急管理制度文化，是人们在应急实践活动中建立的应急管理体制、机制及相关法律制度，包括应急管理机构的设置、职能配置、人员配备与权力划分等；应急力量体系成员组成及各方职责；应急管理活动的工作方式；参与各方应遵循的行为准则等，具有强制性和规范性。它直接影响着应急力量体系的整合效率，是整个应急管理文化体系运作的有力保障。目前城市应急管理制度文化建设普遍落实“一案三制”， 危机应急管理工作已纳入规范化、制度化、法制化轨道。但仍存在着体制不健全、机制不顺畅、法制不完善的情况。

一要进一步完善应急预案体系。坚持符合实际、职责清晰、可操作性强、齐全配套的原则，积极推动应急预案全覆盖，逐步形成上下贯通、条块结合的应急预案体系，详细规定事前、事发、事中、事后等各个环节的工作运行机制，明确各相关主体的工作责任与工作流程，将责任落实到人，认真组织开展应急预案评估工作，完善突发事件综合应急预案，重点抓好规模以上企业、高危行业企业以及学校、幼儿园、医院等人员密集场所的预案编制工作。

二要逐渐规范应急管理体制。进一步加强省会突发公共事件应急委员会对全市预防和应对突发公共事件的组织和统一领导；市政府应急办作为委员会的办事机构充分发挥值守应急、信息汇总综合协调的作用；对全市现有的应急指挥部进行整合规范，作为应急委员会下设的处理相应突发公共事件的专项应急指挥部；各县（市）区也要成立相应的应急管理机构，形成统一指挥、反应灵敏的应急管理体系。

三要继续完善城市危机运行机制，尤其是危机预警机制。城市危机预警是城市危机管理的首要阶段，也是城市危机管理的第一道防线。建现代应急管理的核心就在于提高对可能发生的公共事件的认识和预警的能力。要坚持预防和应急结合全力做好突发公共事件的预防预警工作，密切跟踪突发公共事件事态发展，形成信息筛选、统计、分析机制，进行科学的预防和预警；通过科学技术研发，加大对重点山洪灾害和城区积水点的监测预警，有效掌握灾情水情。加强对饮用水源地水质、排水水质和洪涝旱情等监测工作，防止各种“水事故”发生，减少水害危害人民群众的生命健康。完善地震立体监测网络，改进技术装备，增添工作人员，加快实施全市地震综合减灾工程，完善地表和井下数字测量、前兆等监测网络，做到震前有预警，震中有防范。对关键基础设施进行风险分析、脆弱性评估、分级管理，实施保护措施并开展效果评价，及时排除各种隐患。建设市政基础设施突发事件监测系统。建设“数字城市”系统，结合视频系统建设，对重要市政设施进行在线实时监控，实现应急反应和远程控制一体化，增强公共市政设施监测预警和综合分析能力。重点加强对供气、供水、供暖管道和供电线路监测工作，及时对隐患进行整改，防止对公共秩序造成影响。适时利用广播、电视、通讯、网络等媒体和手段，及时向广大群众发布各类预警信息，并确定具有高度权威的、级别戒备状态。建立公开、透明、及时的危机信息沟通机制，建立与公众沟通有效的渠道，建立危机事务发言人制度。

四要不断健全地方应急法规。健全的法律法规是应急管理体系的基础和保障，地方应急法规可以作为国家应急管理法规的有力补充，共同构建一个完备的法律体系。城市政府根据本地经济社会发展水平与多发性突发公共事件特点，以及应急管理实践中的具体问题，以国家相关法律为本，制定相应的地方性条例与法规。

三、提升多元力量协同能力，创新应急管理行为文化建设

应急管理行为文化，是人们在应急管理实践活动过程中产生的文化，约定俗成的习惯性行为定势。常表现为应急管理有关的民俗形态、自觉行为模式、有意识地服从应急管理且表现为行动的行为模式。它是应急管理精神文化的折射，是应急管理制度文化、物质文化得以呈现的载体，直接决定了应急管理活动的有效性。应急管理行为文化体现了政府、企事业单位和公民各方的权利和义务。应急准备中的各项投入和建设既体现了政府的社会管理和公共服务职能，也体现了企事业单位的安全生产主体责任。政府采取的应急救援、救助安置、应急保障等措施是法定的公共服务和政府责任，不得懈怠和不作为；而应急征用和征调、应急控制、限制和禁止等措施，体现了单位和公民的义务，同时也强调政府行使紧急权力时应受到特别严格的法律约束，并有严格的适用条件、程序等要求。应急管理行为文化是应急管理文化体系建设的重要支撑。

目前，城市应急管理行为文化建设日益科学而理性。城市政府更加注重预防与应急准备工作，加大投入编制预案、建立应急队伍、完善应急保障、排查治理隐患、加强全民应急教育等。监测与预警工作普遍加强，对可监测的突发事件等做到早发现、早报告、早预警、早准备，及早采取避灾和减灾措施，群众对各种措施已经理解、支持和配合，甚至主动关心和咨询。政府针对突发事件的性质、特点和危害程度，及时科学地采取处置和救援措施，努力减轻和消除事件对人民生命财产安全造成的损害。事后恢复与重建提供了一个至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会，妥善解决处置过程中引发的矛盾和纠纷，同时总结经验教训指导以后的应急活动。但仍在着公众无效、无序参与的情况。

突发公共事件具有突发性、复杂性与不确定性等特点，对其预防和处置需要政府动员更广泛的社会力量和资源进行协同治理。特别是普通公众往往是突发危机事件中最直接的受害者，同时也是处置突发事件过程中最直接的应对者。相对于专业应急救援力量，其数量较大，这就需要最大程度地动员公众，让公众广泛地参与其中，理性有序地应对危机情势，努力提升自救与互救技能，以增强在突发危机时的应对能力。然而目前突发公共事件发生时，公众的无序参与与应对降低了政府应急管理的效率，增加了应急管理的成本，带来无谓的损失。因此，政府要重视公众参与，力求建立一个以公民社会为核心、多元互动的危机决策网络治理结构，其中，要有一个“指挥统一、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急救援力量体系，以解决应急管理过程中力量结构多元、缺乏科学统筹与有效协同、应急救援整体能力和综合协作能力相对较弱等问题，以提升多元应急力量协同治理能力；可以通过经常性应急演练，提高公众参与应急管理的能力和自救、互救能力，同时通过演练检验预案是否完善、合理。

四、合理建配应急物资与公共基础应急设施，创新应急管理物质文化建设

应急管理物质文化，是人们在应急管理实践中形成的一切物质生产活动和产品的总和，是可触知的具有物质形态的文化事物。包括应急管理实体设施、应急文献信息资源、危机应急处置技术以及其它应急保障物资等，是应急管理精神文化、制度文化的物质条件与基础。应急管理物质文化与生产力关系密切，在一定程度上体现了应急管理主体的管理理念、管理方式方法，反映了应急管理行为文化的成效。目前，城市应急管理物质文化建设日益丰富，发展一批城市应急产业、生产了一些应急产品、建设了不少应急工程，但是仍在一定程度上存在着生产过剩与不足、公共基础应急设施匮乏的情况。为此，一要制定应急物资储备管理制度，加强应急物质储备管理，建立健全规模适度、结构合理、管理科学、运行高效的应急物资储备体系。建设市、县（市、区）应急物资储备中心，对应急物资实施集中调度管理，实现资源共享。加强应急物资合理配置，即应急物资要与现实的应急需求紧密结合，本着对生命负责的态度，在应急物资生产、配置与更新过程中要强质量、讲科学、重实效。

二要加大对公共基础应急设施的建设力度，公共基础应急设施建设是一个良心工程，体现着政府与社会在治理公共危机过程中的信念与决心。它是最为真实的应急物质保障，对它的重视与投入，是科学发展观与和谐生态观在公共危机应急管理中的深刻价值映射与精神彰显。要按照“统一标准、分级实施、因地制宜、安全便捷、平灾结合、结合利用”的原则，规划建设应急避难场所，将其纳入城市发展总体规划，以现有或新建、改扩建公园（游园）、绿地、广场、体育场、学校操场、人防工程及室内公共场馆（所）等为依托，合理规划、分级、分期建设应急避难场所。

三要建立一个信息共享、多元协同的综合性公共危机应急管理信息平台。融应急安全知识的教育普及、应急防灾的演练和应急过程中的信息交流机制建设于一体，既可避免由应急信息膨胀和碎片化所导致的危机谣言、信息欺诈等信息异化现象的发生，又可逐步实现对公共危机的科学应对和有效治理。