陈银花 江西师范大学传播学院

浅析媒体与中国外交政策的互动

陈银花 江西师范大学传播学院

媒体、公众舆论与外交政策的互动是本文要分析的三个维度，在其中还有一个重要的主体，即政府。在“媒体外交”研究的领域，有学者认为政府是这一外交形式的主角，充当了公共信息活动的服务者、国际传播活动的支持者和国际媒体合作与交流的协调者的角色。主角还应该包括媒体，本文认为媒体在与外交政策互动的过程中充当了传递者、沟通者、参与者以及催化剂的角色。本文不是实证论述，而只是建立在相关文献梳理后的再思考，并且提出了一些概念。而且这些概念和思考主要是针对中国媒体环境下，将国内媒体的国际新闻报道作为外交政策参考的国内因素之一的前提下所作的论述。

媒体 公众舆论 外交政策

从1963年伯纳德·科恩发表实证性研究论著《新闻与外交政策》（The Press and Foreign Policy）一书以来，“媒体外交”逐渐成为国际关系学、外交学、国际新闻学等领域的热词。“媒体与外交的关系”或是“媒体外交”、“传媒外交”或是“新闻报道与外交的关系”等几个概念，都是源自对“媒体与外交互动”的研究范畴。需要说明的是，本文没有用“媒体外交”来代替“媒体与外交政策的互动”，因为本文虽然是在“媒体外交”研究的框架内进行的思考，并且采用了很多关于对该研究的概念和定义，但是，本文只着重与国际新闻媒体与外交政策的互动，没有“媒体外交”涵盖的范围广。

一、几个先要厘清的问题

（一）在中国有没有媒体与外交政策的互动？

伯纳德·科恩在1963年发表的专著中明确指出，他所研究的前提是美国民主制度下的新闻与外交政策的关系，他认为：“美国人民必须在被知晓的情况下才能做出正确的决定，而这都建立在自由的国家媒体基础之上。”［1］；类似的话出现在印度学者帕萨·普拉汀·巴苏的专著《媒体与印度外交政策》中，“在民主制度下下，新闻媒体为政治发展提供了基础。”［2］这两位的观点，也可以解释为只有在民主制度的国家才有自由的媒体，而只有自由的媒体才能与外交政策产生互动。

而中国的国家体制显然是与美国等国家截然不同的，媒体制度也相应不同。从“媒体与外交政策关系”成为研究目标以来，这种差异一直都存在。但是，有变化的是人，不仅仅是普通的民众，还有外交政策制定的相关部门中的相关人员。给人带来变化的是技术，新媒体技术增加了国际新闻的数量、加速了受众得到国际新闻的速度，最重要的是提供了民众和官员与外交政策互动的平台。

新媒体的发展是中国媒体与外交政策产生互动的前提。正是新媒体的即瞬性、互动性和可参与性给中国民众提供了关注国际新闻、评论国际问题、参与国际问题舆论的基础。正如董青岭所阐释的：“随着居于不同国家的人们越来越可以相对自由地发布观点和信息，普通大众的政治话语权将大大加强。而政府传统意义上的‘信息把关人’角色将大为削弱，不同国家‘人民对人民（people to people）’之间的直接信息交流将发挥公共外交的重要沟通职能，来自社会底层的舆论压力将会成为今后各国对外政策议程中的重要干预变量。各种新媒体工具的信息聚合放大效应将会使越来越多的非国家行为体（个人、NGOs、跨国倡议网络乃至公司企业等）借助于舆论杠杆而成为新外交的实践者和亲历者。”［3］

所以说，在中国也存在媒体与外交政策的互动，因为中国也存在一个民众与官方之间的舆论场，而这个舆论场不仅是在新媒体平台，也存在于不断变革的传统媒体平台。

（二）怎么定义媒体？

媒体可以指大众传播界的所有媒介形式，也可以狭义地认为是传统媒体。本文的“媒体”偏向后者，而且主要是指国内的报纸类国际新闻媒体，即指主要从事国际新闻报道的媒体。首先，尽管很多人得到国际新闻的渠道是网络或是终端媒介，但是人们还是更相信传统媒体的报道，而且越是对新闻要求高的人，越是偏向于阅读传统的报纸新闻；其次是，传统媒体特别是报纸，其报道是经过了采集和编辑等层层把关，记者和编辑都是专业人员；再次，报纸对国际新闻的报道相对其他媒体形式的来说，叙述更详细、解读更深刻、分析更理性。

如果将媒体分为精英媒体和大众媒体，本文偏向于研究精英媒体与外交政策的互动。精英媒体是指“追求质量、知识、合理的和可靠的报道的媒体”，不管它的发行量是大还是小，重要的它们的宗旨是理性、客观、深刻，引导社会通向理性的思考。［4］这个定义来自美国的一位学者梅里尔，虽然定义的标准很高，但理性、客观、深刻的新闻报道是所有媒体都应该追求的目标。

（三）怎么定义公众舆论？

由于对“舆论”有不同的解读，所以学界关于外来词Public Opinion的翻译也各有不同，主流意见主要有三种：“舆论”、“民意”和“公共或公众意见”，本文主张第三种翻译，即公众舆论。［5］公众舆论是指公众对于特定的社会公共事务公开表达的意见和态度。在媒体与外交政策互动的研究框架下，公众舆论更强调“民众对于国家的政治、政府政策、公共问题和对负责处理这些政策和问题的人所公开表示的意见。”［6］公众舆论对外交政策的影响程度取决于几个变量，分别是一国的政治体制、精英形态、新闻的自由度。

（四）怎么定义外交政策？

外交政策是指一系列复杂的、不断变动的，涉及与其它国家互动的国家政策。就像很多政治学概念一样，关于这个的定义很多，但没有统一的概括。也许，最简单的方法就是将“外交”与“政策”分开理解。“政策”是指用来指导行为的一系列决定和方案。政策也是一个组织为了实现目标而采取的行动指导。政策的概念包含选择，选择什么样的行动去完成目标。而“外交”是指“运用智力处理各独立国家的政府之间的官方关系，”［7］即强调国家主权之外的领域，所以外交政策可以理解为一国与其它国家关系互动中的行动指导，不仅是一种决定，更是一种行动，二者兼备。

本文要探讨的外交政策正是基于外交活动与外交决策的结合进行考量的。外交政策是由外交决策机构制定，或者是根据外交执行机构和其他国家机关的建议而制定，其实质都是由人制定的，是人的主观认识与客观实际相结合的产物，外交政策特别是同国家领导人、国家职能部门和智库对国际环境、国家实力、国家目标的判定有密切关系。［8］

（五）外交政策与媒体互动的理论根据是什么？

现代外交在处理国际关系的职能和地位大大提升，外交活动的内容有很大的扩展，外交日益童政治、经济、科技文化、教育等密切相关，外交为本国外部环境的发展作用日益增大，在和平时期的作用更是不可小觑。正因为现代外交的作用日益凸显，各国在制定本国的外交战略与政策时，都非常重视外交同国外环境、国内环境的相互关系与相互影响。

基于外交决策制定与国内环境的相互关系与相互影响，本文认为国内国际新闻媒体正是国内环境因素中最重要的因素之一，而且这个因素在信息化时代发挥着愈来愈明显的作用。专业外交理论中有这样一种说法：公共舆论对外交决策的影响是普遍存在的，媒体、舆论调查与群众示威是表达公共意见的方式。［9］这种说法还是需要补充的，因为公众表达公共意见的方式已经发生了革命性的变化，各种新媒体平台的出现，如微博、博客、社区论坛、微信、报纸论坛、广播与听众的互动、电视新闻评论等等都成为了公共意见表达的便利平台。

总之，在探讨媒体与外交政策互动关系的过程中，最重要的变量，归根结底是人。首先是外交政策的决策层，其次是国际新闻媒体的记者编辑群体，再次是公共舆论中的广泛参与者。这三个维度的人，决定这个互动的来龙去脉。

二、政府在媒体与外交政策互动中充当什么角色？

根据较早明确提出“媒体外交”概念的研究者之一的以色列学者埃坦·吉尔博阿（Eytan Gilboa）的定义，媒体外交指一国政府针对特定情境运用大众媒体传递信息，目的是在对象国的国家和民众两个层面上建立信任，并获得民众支持，从而间接影响该国政府的行为。［10］这个概念强调了政府在媒体与外交政策互动中的角色和作用。国内学者赵可金也十分认同这种从政府主导角色出发的定义，而且进行了更详细的引申：“凡是那些由政府幕后操纵、运用大众传媒的力量，在特定的领域向其他国家的民众释放信息、影响舆论、塑造行为，希望在其他国家的民众中间建立信任、获得支持以及增强联系，进而间接影响他国政府行为的活动，都是媒体外交。”［11］

张小娅将媒体外交分为为三种类型:公共信息活动、国际传播活动，以及国际媒体合作交流。［12］同时，她还认为，政府在这三种类型的媒体外交中分别充当了服务者、支持者和协调者的角色。

将“媒体外交”纳入“公共外交”的范畴是国内研究目前比较一致的看法，从这个角度说，政府确实是媒体外交的主力军。所谓公共外交，是由政府主导、面向社会公众，以传播和交流为主要手段，以增强国家软实力，维护和促进国家利益为根本目标的新型外交形式。美国政府是充分发挥媒体外交作用的楷模，比如1999年，美国信息署并入国务院，从此“公共外交官员”被指派在各个地区和功能局。［13］在2003年的伊拉克战争中，美国国防部一方面组织国际记者跟随美军开展嵌入式采访，另一方面通过全天候周密的新闻发布网为国际媒体提供海量信息。结果是国际报道大量引用美国官方信源，广泛传播了美国政府和军方的声音。

其他国家也不甘落后。2007年，澳大利亚外交贸易部在悉尼设立了国际媒体中心，负责管理国际媒体交流项目，并同外国记者协会保持联系，为他们报道澳大利亚提供帮助。资深国际记者和资深评论员经常受邀到澳参加针对某些特定议题的会议，能够接触众多领域内的澳方人士，包括政界、商界和学界。［14］

法国France24小时电视台创办于2006年，有“法国CNN”之称，覆盖欧洲、近东和中东地区、非洲、亚洲和整个美洲大陆。从2008年起，电视台完全由法国公共事业机构法国对外视听集团控股。该集团是法国外务部的直属机构，接受法国外交部的政府拨款。日本广播协会NHK是日本最重要的公共电视机构，经费主要来自国家拨款和公众缴纳的视听费。在成立初期，NHK并没有承担国际广播的使命。直至1994年，日本修改了《广播法》，才将面向海外的电视播出确定为NHK必须履行的业务范围。2009年初，NHK环球电视频道成为24小时播出的英语新闻和资讯频道。［15］

中国政府奋起直追。20世纪最后几年，中国外交部不断加大对公共外交的投入，加强公共外交体制机制建设。1996年6月，在外交部新闻司设立因特网主页管理处，负责外交部和驻外使馆网站工作。2004年，成立公众外交处，负责因特网、公共外交协调。2008年，更名为公共外交处。2009年10月，成立公共外交办公室，负责外交部、驻外使馆公共外交工作的统筹规划和综合协调。2010年8月，成立由资深外交官和专家学者组成的公共外交咨询委员会，向国内外公众介绍、解读我国外交政策和发展理念。［16］

外交部是政府在媒体外交中角色的主要扮演者，当然各个国家的叫法并不完全统一。比如，中国、法国、俄罗斯、马拉西亚都是外交部，而美国是国务院，印度是对外部，澳大利亚是外交和贸易部，奥地利是联邦外交事务部，巴西是对外关系部，韩国是外交和贸易部，英国是外交和英联邦部等等。［17］在媒体与外交政策互动的关系中，各国的外交部执行的角色和权限也差异很大，而这也带来媒体外交效果的不同。

三、媒体在媒体与外交政策的互动中充当什么角色？

对“媒体外交”的定义中，还有一部分是针对媒体角色的。比如，八十年代中后期，尤耳·科海恩（Yoel Cohen）在其著作《媒体外交:大众传媒是当代的外交部》（Media Diplomacy：The Foreign Office in Mass Communication Age）中指出:“媒体外交是指新闻媒体与现代外交之间的互动关系，大众传媒的不断发展和民众对国际事务兴趣的增长已对外交产生了冲击，反之，政策制订者也利用大众传媒为己服务，同时也对它进行必要的控制。”［18］这个定义将外交政策制定者和大众传媒的关系归纳为利用与被利用、控制与冲击的对立关系。与前者有异曲同工之处的是，博萨·埃布（Bosah Ebo）在其《媒介外交与对外政策》一文中认为媒介（媒体）外交即是“利用媒介来阐述和推进外交政策”。［19］

美国学者伯纳德 C·科恩在其专著《媒体与外交政策》一书中指出，媒体在外交政策中的角色主要分三种：观察者角色、参与者角色、催化剂角色［20］。科恩在说中阐释说，观察者角色是指媒体搜寻和选择对外交政策起重要影响的事件进行报道，这个过程中媒体需要充当观察、搜寻和选择的角色；参与者角是指媒体的新闻报道对外交决策部门的影响，在这个过程中，首先是外交决策者通过提供外交新闻线索，或是外交事件进展信息等方式，对媒体新闻报道产生影响，反过来媒体最终呈现的报道对决策者也产生影响；催化剂角色是指媒体被公众利用，作为满足对外交事务的好奇和求知欲，而在这个过程中，媒体在对外交政策的报道中起了催化公众需求，同时催化外交决策层反馈的角色。

总而言之，就像科恩自己所说的那样，他的结论仅仅适合于美国自由的媒体环境下媒体与外交政策的互动。对于不同国家的媒体环境以及不同的外交决策程序，媒体与外交政策会有不同的互动模式。但是，媒体在与外交政策互动过程中起了什么样的作用，在中国和其他国家之间的共同性还是很多的。本文归纳出以下几个方面：

第一，媒体是外交政策信息的传递者。外交关乎一个国家的国际地位和国家形象，是大众关注的焦点，因而也就成为新闻报道的一个重要方面。随着外交政策的演变不断调整自己的报道内容，并通过富有创新的独家和深度报道，引领外交活动的进展，赢得受众的信任，是一个成功的国际新闻媒体必须具备的能力。比如，2013年的“棱镜门”事件就是一个非常经典的一个案例。媒体蜂拥追赶该事件的主角斯诺登的踪迹，从香港到俄罗斯，并不断传递最新进展和进行详细的解读和评论。

第二，媒体是外交政策决策者和公共舆论的沟通者。尽管对舆论的讨论观点不一，现实主义者认为公众舆论无知冲动、缺乏理性；而自由主义者却说缺少公众舆论的参与，任何自我称义的外交都无法真正代表最大多数公众的利益，因为所谓的国家利益最终体现在人民的利益上。［21］这两种分歧一直存在，即便是写出《论美国的民主》一书的法国学者托克维尔，在盛赞美国民主是世界上最好的一种民主形式时，也不忘说：无知和非理性的公众对外交的参与妨碍了外交的效率和国家利益。

但是，公众舆论一直存在，新媒体技术在社交领域的推广，推动了更多的民众自觉或不自觉地参与到了舆论当中。这也是本文前面提到了新技术的发展是继续探讨媒体与外交政策互动的前提之一。媒体的国际新闻报道提供给了民众关于外交政策的相关信息，而媒体的评论和互动平台则给民众提供了表达和反馈的机会，这就是媒体作为沟通者的主要体现。

第三，媒体是外交活动的参与者。外交活动是外交政策的表象，是以人为主体的首脑活动、政府间活动、政府与非政府间的活动，包括各种国际会议、双边会议等等。媒体参与外交活动，表现在媒体的记者和编辑通过跟踪、采访和报道参与外交活动的过程。

第四，媒体是公共舆论与外交政策之间的催化剂。催化剂（catalyst）是科恩的说法，本文也完全认同这种说法。催化剂概念多用于化学领域，意指“能提高化学反应速率，而本身结构不发生永久性改变的物质”。媒体的国际新闻报道通过对国际事件或热点问题的集中、连续和深度的叙述和阐释，强化公众对事件的印象、带动公众的情绪、激发公众的讨论，最终引导公众舆论的走向。这是类似与提高公众舆论对外交事件的反应速度，而本身的立场和观点并没有发生变化的主体，这就是媒体在公众舆论与外交政策之间的催化剂角色。

四、结论

媒体与中国外交政策的互动，归根结底是人为主导，从外交决策层的人员，到媒体的主体——记者、编辑、评论员，到参与互动的公众。媒体的国际新闻报道能不能影响到外交决策层的人员，关键是看这些人员会不会对报道感兴趣，对他们有没有启发或是推动外交决策的完善；外交决策能不能在公共舆论中得到支持，首先是中间的信息传递者能不能准确地传递、积极地解释、有效地沟通；公众舆论对于外交政策的反馈是否中肯、理性，取决于参与讨论的公众是否具备相关知识、了解国际形势，最重要的是具有独立理性的思维。正是因为人的至关重要性，所以才会有对“精英舆论”推崇和需要，而这也是政治发展的客观结果。

总之，在媒体与中国外交政策的互动中，政府的角色表现在服务者、支持者和协调者三个方面，而媒体的角色表现在传递者、沟通者、参与者和催化剂几个方面。这种互动有时是刻意的，但随着信息技术的发展，会变成一种客观的存在。最后，媒体与中国外交政策互动的具体表现会怎么样受国家媒体制度环境、外交政策的不同阶段、公众舆论导向等变量的影响？ 国内哪些“精英媒体”在这个互动中扮演积极的角色？这些问题都需要进一步的实证检验，这也是本文以后要探讨的问题。

［1］Bernard. C. Cohen: The Press and Foreign Policy， reprinted by Institute of Governmental Studies University of California Berkeley， with the permission of Princeton University Press， 1993. P5.

［2］Partha Pratim Basu：The Press and Foreign Policy in India， Lancers’ Bookes，2003.p1.

［3］董青岭：《新媒体外交：一场新的外交革命？》，《国际观察》，2012年第5期，第31页。［4］J.C. Merill， The Elite Press: The Great Newspaper of the World. New York: Pitman， 1968， P34.

［5］郜书锴：《“公共舆论”还是“公众意见”？》，《国际新闻界》，2009年第10期，第22页。

［6］朱锐：《外交决策中的公众舆论与媒体因素》，《当代世界》，2008年第8期，第43页。

［7］【英】 戈尔。布思主编，杨立义等译：《外交实践指南》，上海译文出版社，1984年版，第3页。

［8］杨闯主编：《外交学》，世界知识出版社，2010年版，第250页。

［9］同上，第257页。

［10］Gilboa，E. ，Media Diplomacy: Conceptual Divergence and Applications. The Harvard International Journal of Press/Politics，1998.3（3）:p.56-75.

［11］赵可金：《媒体外交及其运作机制》，载《世界经济与政治》，2004年第4期，第21页。

［12］张小娅：《媒体外交中的政府角色》，《现代传播》，2013年第2期，第167页。

［13］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京大学出版社，2005年版，第18页。

［14］张小娅：《媒体外交中的政府角色》，《现代传播》，2013年第2期，第167页。

［15］武萌、张利军:《公共外交与二战后日本国家文化软实力构建》，《当代世界与社会主义》，2011年第6期，第23-25页。

［16］2012年7月11日，访问外交部公共外交咨询委员会网站：http://pdap.mfa.gov.cn/ chn/。

［17］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京大学出版社，2005年版，第9-10页。

［18］Yoel Cohen: Media Diplomacy: The Foreign Office in the Mass Communication Age. Frank Cass and Company Limited in Great Britain，1986. p5.

［19］Kenneth Thompson: Rhetoric and Public Diplomacy， the Stenton Report Revisited，1987，p97.

［20］Bernard. C. Cohen: The Press and Foreign Policy， reprinted by Institute of Governmental Studies University of California Berkeley， with the permission of Princeton University Press， 1993. P4.

［21］赵瑞琦：《理论视野中的舆论与外交互动》，《现代传播》，2011年第12期，第66页