朱艳丽

（作者：中共吉林省委党校经济研究所所长、研究员）

白山地区的转型发展既有本区域的特殊性，也具有东北地区资源型城市的普遍性，更是全省经济转型升级过程中各种矛盾的集中区域。通过对白山地区转型发展中存在的问题进行深入调研分析可以得出这样的结论，加快推进资源型地区成功转型必须加快转变发展理念，统筹规划，改变单一按行政区划进行经济规划布局和组织管理经济活动的做法，而是要明确生态主体功能区定位，做到统筹开发与保护并重，探索一条将生态保护、资源利用、产业发展和民生改善有机结合的发展路径。

白山地区是以煤、林、矿为主的资源型地区，2013年受煤矿安全事故、洪涝灾害等不利因素的影响，该地区经济陷入前所未有的困境，地区生产总值排名跌至全省9个市（州）末位，加快产业转型已经成为白山面临的最现实问题和最突出矛盾。通过梳理白山地区转型发展基本情况、总结经验、探求原因、思考良策，相信会对全省资源型地区转型发展提供一定的借鉴作用。

一、白山地区转型发展的成效和面临的困难

2008年以来，白山地区以转型发展为主线，紧紧抓住转型试点市等政策机遇，经过多年努力，2013年，白山地区生产总值达673.6亿元，是2008年的2.2倍，人均地区生产总值52831元，是2008年的2.3倍，全市完成一般预算全口径财政收入66亿元，比2008年增加了35.9亿元，地方级财政收入46.3亿元，比2008年增加了30.7亿元，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到24474元和9516元，三级产业结构由2008 年 的 12：56.1：31.9 调 整 到 8.8：59.5：31.8，呈现出一产下降，二产上升的新格局，矿泉水产业、旅游产业等一些新兴替代产业正在不断壮大，转型发展已经初见成效。

白山地区各县（区）的发展情况各不相同，根据其转型状况可以分为三类：转型滞后区、转型初见成效区、转型成功区，这些县（区）的发展目前面临不同程度的困难。

转型滞后，对传统产业依存度过高。资源型地区多年来依赖于对资源的开发而发展起来，也因资源的枯竭而走向衰落，虽然当地党委政府多年来致力于推动转型发展，但是由于市场对资源刚性需求的拉动，加之人们对传统产业的惯性依赖，囿于传统的发展理念，对转型发展的紧迫性认识不足，生态补偿机制又远未到位，造成对传统产业依存度仍居高不下。以江源区为例，江源区曾经是全国产煤重点区，原来财政收入的75%来源于煤炭工业，随着煤炭资源逐渐枯竭、国家淘汰落后产能政策出台以及加强安全生产的要求，目前，江源区42个煤矿中开工的仅有3户企业，新的接续产业尚未形成，地区经济的发展到了最为艰难的时期，如何培育新兴产业，实现成功转型是该区面临的最严峻的问题。

新兴产业发展缓慢，配套政策支撑不足。白山地区把产业培育作为经济转型的“主攻点”，重点发展旅游、矿泉水、人参、矿产、冶金、新型材料等接续替代产业。人参产业、矿泉水产业经过多年的培育已经形成良好的产业基础，但是旅游、矿产、冶金、新型材料产业目前刚刚起步，由于配套政策支撑不足，人才引进困难，采矿许可证办理周期过长，交通等基础设施建设滞后，物流业发展缓慢等，一定程度上制约了接续替代产业的快速发展。如矿泉水产业作为新兴支柱产业，目前全市生产能力已经达到415万吨，到2017年全市矿泉饮品产能将达到2000万吨以上，但受运力影响，辐射市场主要以东北三省和环渤海为主。落后的交通条件还严重制约了长白山旅游这一黄金线路提质升级。人参产业和矿产、冶金、新型材料产业由于缺乏人才，产品的研发和精深加工不够，产业链条短，产品附加值较低。

生态功能区保护力度不够，产业定位不清晰。白山地区属于国家重点生态保护主体功能区，在一定意义上保护的价值大于开发的价值。但是目前国家对主体功能区产业发展的定位不清晰，缺乏明确的政策指导，也缺乏生态补偿的长效机制，补偿资金少，导致对主体功能区的保护力度不够，一些地方政府为了保障财政收入，依然利用资源引进项目，重复走资源依赖型产业发展的老路。如江源区正在筹划利用其铁矿资源开发年产120万吨的铁精粉生产项目，如果后续污染治理配套措施跟不上，无疑会对生态环境造成破坏。另外，在民生项目方面因为缺乏资金，缺乏保护区内生态移民定向政策扶持，对生态环境保护也造成了一定的影响。

民生问题凸显，新老政策交替期政策缺位。目前，我省资源型城市的转型发展正处于新老政策交替的政策缺位期，国家对林、煤产业工人工资、社会保障补贴5年的时间已经到期，老政策的红利已经消失，但新的扶持政策缺失，原有的传统产业已经衰竭，而新兴的接续替代产业尚未形成，经济发展正处于转型的阵痛凸显期，尤其民生保障问题突出。长期发展过程中积累的矛盾和问题，难以在短时间内得到根本转变，迫切需要国家政策长期、持续、统一、稳定的综合配套扶持。白山地区过去以煤、林、矿等劳动密集型产业为主，全市目前还有煤矿从业人员5万余人，涉林人口20余万，浑江、江源两区接近半数人口从事煤产业。随着煤炭资源日益枯竭，50个9万吨煤矿关闭，国家从2015年起将全面禁止长白山天然林砍伐，全市412户以木材为原料的企业将遭受冲击，林矿产业用工锐减，而新兴产业吸纳就业人口能力有限，这些人口的生计问题将成为当前和今后一个时期的突出问题。

二、加快推进我省资源型地区转型发展的思考

通过对白山地区转型发展中遇到问题的深入分析，加快推进我省资源型地区转型发展应在以下几方面加大力度。

加快转变发展理念。资源型地区在进行产业转型时有两种路径选择：一是对原有资源型产业进行改造，二是用全新产业替代原有资源型产业。前者不需要太多的学习成本、产业更新成本和沉淀成本，后者则需要把原来从事资源开发的人员转移到新兴的产业上来，需要以巨大的技术学习成本、产业更新成本以及原有产业的经济沉淀成本为代价。无论是哪一种发展模式都需要转变发展理念，走创新发展的道路。因此，要为地方政府的领导干部提供创造性地开展工作的平台和条件，鼓励其在思路上创新，方式上创新，措施上也要创新。

统筹资源型地区转型发展。我省资源型地区多分布于东南部山区，资源秉赋趋同，传统产业发展模式也趋同，需要进行统筹考虑，将资源型地区转型发展作为独立的部分纳入全省经济社会发展战略总体发展规划，明确资源型地区转型发展的方向和目标，改变单一按行政区划进行经济规划布局和管理经济活动的做法，逐步形成按经济功能区进行资源统筹布局和上下合理分工、左右协同管理的体制机制。无论在主导产业的培育方面，还是在城镇化建设上，都要制定差异化发展战略，走集群起步、产业链互补、龙头带动、科技牵引的新型发展模式，为资源型地区的转型发展指明方向，避免盲目趋同化发展所造成的资源浪费以及产业趋同所带来的市场无序竞争。

进一步明确生态主体功能区定位。

相关部门应尽快出台主体功能区生态保护和产业发展的政策体系，加大对主体功能区政策扶持的力度，明确其产业发展的方向。探索生态系统服务功能价值评估方法和生态环境代价核算方法，建立起科学合理的生态补偿长效机制。对重点生态主体功能区转型发展给予资金倾斜，出台保护区内生态移民定向扶持政策，帮助转型困难地区顺利度过难关，探索一条将生态保护、资源利用和民生改善有机结合的发展路径。

坚持资源的统筹开发与保护并重原则。省、市相关部门应统筹考虑白山地区、通化地区以及延边地区资源的综合开发利用问题，对长白山旅游产业、人参产业、矿泉水产业等绿色生态型产业进行整体规划、统筹发展，以点带面，增强龙头企业对周边经济的辐射带动作用。做好招商引资项目选择，非绿色环保产业一律禁止进入，已经引进的产业，要做到开发与保护并重，以保障资源的永续利用和经济的可持续发展，坚决杜绝走先污染后治理的老路，实现区域经济的整体快速健康发展。对于禁止开发的生态保护主体功能区，不应该再以考核地区生产总值为主，而应该建立以生态保护为目标的综合评价指标体系，引导地方政府更多地把注意力放到生态保护和可持续发展上。

加大人才引进与培养力度。在人才的引进上，要出台优惠政策，搭建吸引外埠人才发展的平台；引导企业加强与高校及科研院所合作，利用高校及科研院所丰富的人才资源，加大对新兴产业技术研发的投入，探索生产产业链条长、品牌影响力大的中高端产品，提升产品的附加值。在人才的培养上，利用高校资源建立定向人才培养基地，为经济转型地区培养高技能人才。