张 坤,刘世弘,马大宇

(清华大学房地产管理处,北京 100084)

高校公用房配置优化机制的新探讨
——以清华大学为例

张 坤,刘世弘,马大宇

(清华大学房地产管理处,北京 100084)

高校公用房是高校进行各类教育活动的重要物质保障,以清华大学为例,分析了高校公用房资源配置的管理模式、高校公用房管理配置的历史沿革及目前面临的挑战;对高校公用房管理优化配置机制进行了探讨,提出制度建设是高校公用房资源优化配置的最深层次因素,同时分析了与高校公用房资源定额配置模型相关的影响因素,并提出在模型实际测算过程中的基本原则。

高校公用房;管理制度;定额配置

高校公用房在高校教育资源中是支撑性基础资源,是高校进行各种教育活动及自身发展的物质基础,同时也是学生培养、学科建设、社会服务,知识进步等方面的重要后盾[1]。因此对高校公用房配置机制的方式选择、有效途径、配置机制的效率及公平评价的探讨有着积极的实际意义。

1 高校公用房的范畴

1.1 高校公用房的分类

根据教育部《普通高等学校建筑规划面积指标》(简称“92定额”)及教育部教发(2004)2号文件高校公用房大致分为以下几类:

教室,包括各种普通教室(小教室、中教室、合班教室、阶梯教室)、制图教室、语言教室、电教教室及其附属用房等,涵盖公共教室、院系教室及附属用房。

图书馆,包括各种阅览室、书库、目录厅、出纳厅、内部业务用房、技术设备用房、办公及辅助用房。

实验室、实习场所及附属用房包括教学实验用房、实习实训用房(包括工程训练中心)、自选科研项目及学生科技创新用房、研究生学习实验科研辅助用房,艺术类的展室、摄影室、洗印室等也计入此类用房。

专用科研用房,包括科学研究、设计、开发、使用的用房,有别于公共教学的实验室;专用科研用房对应的实际用途包括:校级科研平台用房、院系级科研平台用房、科研实验室和附属用房。

会堂,指提供集会或举行文化、学术会议的独立建筑。

行政办公用房,包括学校及院系办公用房,如院系党政办公室、教师办公室、教研室、学籍档案室、资料室、会议室及接待室等用房。

生活福利和其他附属用房,包括医务所、公共浴室、教工及离退休人员活动用房(活动室和管理用房)等。

1.2 高校教学及相关辅助用房的规模

笔者调研统计了规模相当的7所高校2012年教学及辅助用房的面积及此类房屋与各高校各类房屋总面积的比例,通过统计计算,7所高校教学及辅助用房面积占各类房屋总面积的平均比例为37.8%,如表1所示。

表1 七所高校校教学及辅助用房面积表

根据2012—2013年度清华大学的数据统计,院系教室、院系专用科研和实验室用房占全校各类用房的比例也接近了34%,可见院系公用房管理是高校公用房管理的重中之重,房屋资源在院系进行各类教育活动中起着重要的支撑作用。

2 高校公用房管理模式分析

目前,规模较大的高校普遍实行学校院系两级管理体制[2],例如北京大学、哈尔滨工业大学、重庆大学、上海交通大学、清华大学等属于二级管理的高校。

北京大学公用房管理模式为由北京大学公用房配置领导小组进行决策,房地产管理部作为实施管理的职能部门具体履行房屋分配职能。

“哈尔滨工业大学公用房产管理条例实施细则”总则中对学校的管理模式进行了描述:“学校公用房实行两级管理,学校负责制定政策和落实规划方案,并对各单位各类用房核定指标,保障公用房产的合理配置。各单位内部用房的日常调配由各单位按学校管理条例自行负责。

“重庆大学公房管理办法(试行)”明确提出建立学校与二级单位两级公房管理体制,试行公房“总额控制分级管理分类定额动态调整超额收费”的管理运行机制。

“上海交通大学公有房产管理条例”规定学校资源配置和资产管理领导小组负责学校公有房产配置和管理的重大决策,授权资产管理处对学校公有房产进行配置、调整与管理,并组织实施;实行“学校所有、二级管理”体制,以“整体配置、有偿使用、定额补贴、协议约束”为基本准则。

以清华大学为例对二级管理进行介绍。清华大学认为,房屋资源属于紧缺有限的资源,重大房屋分配,如院系整体搬迁及后续腾空房屋的再分配,皆由校房屋管理与改革领导小组进行综合统筹决策,决定房屋分配的宗旨、额度。清华大学房屋使用决策流程如图1所示。由该图可见:学校房屋管理与改革领导小组做出重大房屋分配决策经房管处下达,房管处是具体房屋分配政策的制定者,然后由院系根据院系内部房屋资源使用情况决定其内部分配原则,最后,房屋使用者的需求反馈通过院系、房管处审批,由房管处和院系相关人员洽商解决,如有重大议题由学校房屋管理与改革领导小组商议决定。

图1 清华大学公用房使用决策流程图

对于院系层面的内部管理,清华大学于2012年对47个院系进行了房屋使用资源的调研。调研结果显示:共有24个院系建立或内部颁布了成文的公用房使用条例,19个院系虽没有形成具体的文件,但根据调研结果,管理模式基本与有明文规定的院系管理模式类似。各院、系(所)设有安全员岗位兼任房屋管理员,归各院、系(所)主管行政领导直接管理;涉及公用房资源使用费、重大房屋资源分配等重要公房事宜,系主任、系书记、副系主任召集院系内各研究机构主要负责人开会讨论,并经院、系务会或资源委员会(由系行政和各行政副所长组成)审议通过。

3 公用房定额配置机制与问题

3.1 部分高校现行公用房定额配置模型基本架构分析

2012年,我们对北京大学、北京航空航天大学、复旦大学、哈尔滨工业大学等15所高校房屋管理进行了调研,有14所高校在学校层面的管理原则是“有偿使用、定额核算、超额收费”,一所学校实行“缺额补偿”的管理原则。

1997年,清华大学在全校暑假党政干部会上提出“改革公用房行政分配、无偿使用的传统模式,逐步建立行政管理与经济管理相结合、自我约束的公用房管理体制,充分发挥公用房效益,为建设一流大学服务”的改革目标。当年通过深入调查研究,1997年12月校务会议通过新的“清华大学公用房管理条例(试行)”(以下简称“条例”)及4个实施细则,并于1998年开始实施。以1998年“条例”中院系(所)用房管理细则为实施重点,通过建立一套完整的定额管理和收费核算的量化模型,实行院系用房定额管理、有偿使用机制,得到校内各院系(所)的认可[3]。

根据“清华大学院、系、所用房管理细则”(试行)文件,清华大学对院、系(所)公用房定额面积(AA)的测算,主要分为免费办公用房定额面积(BA)、免费资料室用房定额面积(ZA)、免费教学用房定额面积(JA)、正常交费科研用房定额面积(RA),其模型基本架构见表2(以清华大学工科院系定额核算模式为例)。

表2 清华大学现行定额核算模型基本架构

参数说明:JB事业编制数、JEA教学实验用房定额面积、JE1公共基础课生时、JE2专业基础课生时、JE3专业课生时、JLA学位论文设计用房定额面积、JDA大型教学实验用仪器等需特殊补贴的定额用房面积、B本科生人数、M硕士生人数、F留学生人数、D博士生人数、PD博士后人数、RGA国家实验室补助用房定额面积、RZA专职科研用房定额面积、K1规模系数、K2专业系数。

清华大学在1998年公布的细则中明确对院、系(所)公用房收费标准进行了规定,科研用房(RA)和小于总定额20%以内的超额用房面积是每天0.3 元/m2,大于总定额20%以外的超额用房面积按照每天0.6元/m2收费。但是,随着各院、系(所)科研项目的增多,每年都有院、系(所)与学校签署科研周转房协议,也就是定额面积以外的扩大用房面积的协议。2009年,学校房屋管理与改革领导小组决定将新增科研用房面积每天按3元/m2标准进行收费,部分大项目可实行阶梯式收费试点,从而来应对院、系(所)日益增长的用房刚性需求。

3.2 高校院系公用房管理配置面临的新问题

清华大学1998年开始实施“清华大学公用房管理条例”和“清华大学院、系、所用房管理细则”,利用经济杠杆,在公用房有限资源的有效使用上起到了积极的调节作用,但是历经16年,也面临着新的挑战。主要表现在以下几个方面的问题。

3.2.1 房产资源调节费的问题

原有公用房管理条例的房产资源调节费的收费模式能否继续有效地发挥经济杠杆的作用[4]。随着学校重大科研项目的增多,需要更多的房屋资源来满足需求,以2013年度为例,当年清华大学参与定额核算的院系约40个,而依然有22个院系和学校签订了科研周转用房协议,由此说明目前的定额核算模式,对原有的院系存量用房起到了杠杆作用,而对院系新的用房刚性需求却无能为力。

3.2.2 新学科不断发展的问题

学校学科建设新导向带来的院系间关于有限房屋资源配置的横向矛盾的加剧,比如交叉学科类等新学科蓬勃发展和壮大[5],传统院系的学科内容也发生了变化,导致院系间房屋资源占有的差剧加大,造成贫富不均。

3.2.3 各类学生和教职工数量变化大的问题

笔者统计了清华大学5个年度的学生和教工人数的数据,跨度从2000—2013年(见表3)。通过数据对比,可以明显看出本科生呈现稳定上升趋势,硕士生、博士生每年人数呈现较大的增幅,硕士生与本科生之比,博士生与本科生之比逐年增大,博士后2007年相对于2000年增长1倍多,2010年以后呈现稳定趋势。2012、2013年在编教职工人数相对于2010年之前,都有了大幅度的减少,而非事业编制人数2000年并没有统计,但2007年以后其在教职工人数中占据了一个很大的比例。教职工、本、硕、博等人数结构的明显变化必然会引起房屋资源配置过程中差异化、个性化的矛盾,因此新制度和房屋资源调配机制必须适应这种人员结构变化导致的用房需求的质的变化。

表3 清华大学2000—2013年本、硕、博、教职工、博士后人数统计表

3.2.4 房屋管理规定的调整问题

房屋建设前期规划阶段的用户和房管部门的有效介入度的重新界定,明确用户实验室用房的需求,减少房屋建成后再改造。

4 高校公用房管理优化配置机制的新探讨

4.1 高校公用房资源的稀缺性,从“制度”层面提高资源配置效率

4.1.1 公用房管理制度的界定

不同学科对制度的概念有不同的解释,本文采纳经济学的观点对高校院系公用房资源配置中的制度进行界定。经济学观点认为“制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”[6-7];它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度的类型有:用于降低交易费用的制度、用于影响生产因素的所有者之间的配置风险的制度、用于确认公共品和服务生产与分配的框架制度等[8]。

4.1.2 制度在用房资源配置中的作用

制度在高校院系公用房资源配置过程中,发挥着4个方面的作用:作为根本性的影响因素,维护高等教育的使命;使得房产资源有效合理地使用,从而服务于高等教育的发展;降低高校房产资源配置中的交易费用,有效控制谈判费用、信息费用、起草和实施合约的费用、监督管理的费用和改变制度安排的费用,避免一切不直接发生在房产资源分配过程中的费用[9];约束高校房产资源配置中的权力分配,在房产分配的过程中,高校内部有2种权力存在:学术权力和行政权力[10]。因此加强制度建设,目的在于完善运行机制,避免权力界限不清,防止无约束偏好扩展,避免不均衡发展。

4.1.3 用房管理制度的架构体系

构建节约、满足差异性、个性化的公用房配置制度架构体系,提高高校房产资源的使用效率。高校公用房资源的合理利用,包括2个层面,一个是学校层面对有限资源的组织和利用并使之发挥最大的效用;一个是各学校院系层面内部的合理分配和利用。制度建设的首要点,就是做到房屋资源分配的公开透明、信息对称[11]。其次是,建立前期科学论证和统筹管理的机制,避免各单位用房出现“大而全”、“小而全”。在传统模式下,虽然学校公用房资源由学校层面统筹安排,但实际操作中,房屋资源的再流动和利用变得十分困难,院系层面往往只从本学科考虑出发。另外,随着高校办学的多元化,资金来源渠道也多元化,高校的建设资金主要来源于政府投入、学校自筹及项目争取,因此很多资金在应用目的上比较明确,可以更好地帮助提高预见性,在房屋建设初期,重视规划,与各需求方及时探讨,提高房屋资金使用的预见性,对修建、装修的标准在前期论证和前期规划初步设计阶段,就做到满足个性化的需求,在房屋投入使用后,提高用户的满意感受度。同时,新制度建设也要充分保证经济杠杆的作用持续有效发挥[12]。

4.2 定额配置模型的转变

4.2.1 定额配置模型建立的原则

强化学校、院系两级管理体制,学校定额配置与院系自主调配相结合;资源配置体现学校学科建设和人才培养的规划,规划院系合理用房面积,考虑到未来5～10年的用房增量;适当提高房费水平,达到院系可承受的房费水平,合理享有资源,为院系制定调配机制留出空间,督促院系建立行之有效的用房调配机制。

4.2.2 定额配置模型变量因素分析

在如何建立定额配置模型时,首先是模型自变量的选择问题。院系定额面积的核算受到来自学校和院系2个层面因素的影响,并要考虑院系层面和学校层面的因素之间的交互作用。由于院系和学校存在嵌套关系,因此可借鉴多层线性模型进行数据结构分析,在实际房屋分配中院系层面影响因素对学校层面有着更直接的作用,所以院系作为第一层,学校是数据结构的第二层。本文考虑构建量化模型中影响因素见表4。

模型的构建原则应该遵循简易原则[13],且影响因素应选择最有效的统计数据。统计数据要连续,具有持续的实际意义,与院系的用房发展状况相匹配,并遵循留有一定的余量,也就是使核算结果有一定的弹性。在量化模型建立的具体测算过程中来看,模型建立的基本原则就是要持续支持教学和基本科研,也就是说新模型的免费定额总面积和科研基本定额面积都应该是首要保障的,如果提升收费标准,收费梯度应该细化,从而缓冲收费额度的激增。由于院系在房屋节约使用上自觉动力缺乏,应明确建立房屋资源利用优劣配置的奖惩制度的激励机制,在房屋使用问题上能够利用经济杠杆对有限资源进行自行调节,解决“实用实报实审批”的状态。

表4 影响公用房定额配置面积的自变量因素

5 结束语

高校公用房资源优化配置机制的不断改进,以科学管理为载体,提高公用房管理机制的运作效益,本质上就是为了确保有限稀缺的房屋资源本着公平、效率兼顾及节约原则,为高校的持续发展护航,不断提升高校人才培养、科学研究、文化传承和为社会服务的能力。

References)

[1]普登学,马争朝,马英娟.论节约型社会背景下高校物质资源的优化配置[J].甘肃联合大学学报:社会科学版,2007(4):70-73.

[2]童燕青,章传玲,曾胡强,等.高等院校固定资产中公用房管理体制建立浅议[J].肇庆学院学报,2005(2):80-82.

[3]刘世弘.高校公用房管理改革与核算模式的研究[J].实验技术与管理,2005,22(7):129-132.

[4]刘世弘,包铁竹,倪晓军,等.高等院校公用房管理改革的实践与研究[J].实验技术与管理,2005,22(5):129-132.

[5]徐芳.实验用房管理改革的研究与实践[J].实验室研究与探索, 2003,22(3):141-143.

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[11]徐芳,高校公用房管理改革的实践探索[J].经济师,2007(4): 117-118.

[12]程国倩,罗学平.杨本文高校公用房管理机制实践与探索[J].建筑经济,2010(4):84-86.

[13]曲大成,赵平.高校公用房配置与成本核算体系探讨[J].实验技术与管理,2012,29(9):209-212

New study on optimization mechanism of public-housing resources allocation in colleges and universities: Taking tsinghua university as anesample

Zhang Kun,Liu Shihong,Ma Dayu
(Office of Real Estate Management,Tsinghua University,Beijing 100084,China)

The public-housing resources in colleges and universities play a significant role and are the material base during colleges and universities performing various educational activities.Taking Tsinghua University as an example,the management mode of the public-housing resources in colleges and universities is analyzed, meanwhile,the current quota pattern of the allocation mechanism of public-housing resources and the new challenges in Tsinghua University are illustrated.The system construction is considered as the deepest and the most crucial factor,also,the specific influencing factors are interpreted via Hierarchical Linear Models and the basic ideas and principles about the former of a new quota system are given.

public-housing in colleges and universities;system of management;quota allocation

G472;G483

A

1002-4956(2015)4-0270-05

2014-09-07修改日期：2014-11-10

张坤(1979—),女,山东德州,硕士,七级职员,研究方向为高校公用房管理.

E-mail:kunzhang＠tsinghua.edu.cn