王志刚

十八大报告明确了我国金融监管改革方向，即“完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定”。在新常态下，我国金融业已逐渐跨越分业经营的界限，混业经营成为金融机构未来发展的一大方向。为此，我国亟需建立与之相适应的金融监管体系，维护金融稳定。

我国金融业综合化经营的现状

我国金融业由银行、证券、保险三大行业组成。截至2014年年末，三大行业资产总额为187万亿元，其中银行业总资产172万亿元，占比超过九成。银行贷款在社会融资总规模中占绝大部分。目前，随着金融改革和金融创新的力度不断加大，金融衍生产品的不断创新和经营业务范围的扩展，我国金融业已经突破了分业经营的底线，混业经营模式开始逐步取代分业经营模式，从大趋势来看，放松对金融混业经营的管制是世界性的趋势。因此，深度结合的银行、证券和保险行业将进一步加强银行的竞争力和一站式金融服务的能力，同时也有利于提升盈利水平。自2005年以来，国务院先后批准商业银行开展投资基金管理公司、金融租赁公司、信托公司和保险公司的试点工作。由此，商业银行的综合化经营开始加速推进。

在混业经营的大趋势下，国内各家银行都在朝着综合化、集团化经营方向发展。混业经营成为金融机构未来发展的一大方向。银行业综合经营之后，如何识别风险能力，规避监管套利也将给监管层带来新的考验。目前我国实行“分业经营、分业监管”的金融监管体制，“一行三会”各自金融监管的界限十分明确，对大的银行集团混业经营监管缺乏手段。因此，金融监管体制也要紧跟国家政策和法律法规的变化，随着时代的进步逐步加以完善。当前三大监管机构有效协调且存在联动机制，可以有效控制风险并鼓励金融机构创新，从长远来看，统一的监管模式将是未来金融监管体制改革的新趋势。

目前，国内越来越多的银行业金融机构都发展成了兼营银行、保险、证券、信托、租赁、投行等综合金融业务的金融“航母级”企业。当前，我国金融混业经营形成的金融控股公司主要存在着三种具体模式，即商业银行控股模式、非银行金融机构控股模式、实业部门控股金融机构模式。金融控股公司对金融监管带来了日益严峻的挑战。随着电子信息技术的快速发展以及金融多元化发展趋势，金融衍生产品不断出现，金融服务的行业边界日渐模糊。

基于这一战略认识，未来几年，我国要加强宏观审慎监管，具备应对外部冲击的系统性抗风险能力：调整好国内的经济结构，以及各领域的市场化改革，这是最基础条件；把握好金融业开放的节奏、次序和政策衔接，筑好“防火墙”；在国际金融舞台上构建“中国话语权”，推动国际金融秩序改革，化解外部冲击压力。同时，面对未来我国经济发展的挑战，强化我国金融业应对内部冲击的能力。从中长期的演进趋势看，随着我国金融市场多元化程度的发展，如同许多发达国家金融市场所走过的道路一样，金融部门之间的界线将不再泾渭分明，金融风险结构更加复杂、风险传导更加隐蔽、系统性风险防范的重要性更加凸显，银行业理财规模的扩张、保险公司规模的扩大、担保公司、期货市场、文化交易市场、新股IPO的发行与解禁、债券市场直接融资比例的上升，国际板在未来的推出等因素变化，我国金融体系面临的风险更为严峻，风险控制任务更加繁重。

完善我国金融监管体系的建议

建立和完善综合性的金融监管体系。监管部门应从重视分业监管向综合监管转变。十年来，我国实行“一行三会”分业管理体制，对发挥各自专业监管优势、提高监管效率具有明显效果。但同时，分业监管体制偏重金融机构的市场准入和业务经营的合规性审批，“一行三会”之间监管标准难以统一规范，容易出现监管漏洞、产生重复监管，且易出现相互争权或推诿扯皮的现象。

近年来，我国金融监管部门除加强传统业务监管外，强化了“表外业务风险”监管，显示了监管部门对金融机构表外业务的银行理财以及银证、银基、银保、银信等合作类交叉性业务领域风险可能引发系统性和区域性金融风险的高度关注。截至2013年1月末银行理财产品余额达7.4万亿元人民币，超过信托业、保险业资产规模。目前许多交叉、跨界的金融产品、金融服务越来越多，通过机构合并、业务重组等方式，各金融机构之间的关系也日益错综复杂。混业金融机构的风险越来越严重，但却没有任何一个金融监管机构能够综合评估整个金融市场的系统性风险。对现行分业监管模式提出了严峻挑战。从长远看，我国必须走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管。从我国实际看，监管部门从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事情。就目前具体情况而言，我国不可能实行“骤变式”的金融监管体制改革，而应该根据国内金融市场的实际情况进行缓和的、渐进式变革，逐步完善混业经营下的金融监管体制。

建立和完善行为金融监管体系。将各部门从重视专业监管向行为监管转变。在传统分业监管体制中，主要采取机构监管模式，也就是按照不同金融机构类型如银行、证券、保险、信托等，来划分金融监管对象，不同的监管机构管理不同的金融对象。随着金融业务界限日趋模糊以及不同金融机构功能的一体化，就需要从机构监管向功能监管转变。

从功能的角度从事监管，可以涵盖所有的金融产品、业务及非金融机构的金融活动，有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，促进金融机构组织的必要的变革，避免监管缺位或者重复交叉监管现象。金融监管对象由特定类型的金融机构转变为特定类型的金融业务，有利于节约监管资源，提升监管效率，适应金融不断创新的需要，把新业务、新产品、新机构及时纳入到金融监管体系之中。及时处理和解决监管中发现的问题。目前，我国尚处于从分业经营到混合经营的过渡阶段，通过修订法律法规、完善制度设计和加强政策协调，推动建立高效顺畅的监管协作制度框架。

建立和完善金融监管过程控制体系。监管部门从重视行政审批向过程控制转变。我国传统上一直比较重视对金融机构的合规性监管和现场监管，随着我国金融市场的迅速发展和金融创新产品的日益增加，金融市场的风险也随之增大，仅仅依靠传统的监管方式已不能有效防范金融风险和维护金融安全，须向合规性监管与风险性监管转轨，采取现场监管与非现场监管并重的现代监管方式。长期以来，我国金融监管主要依靠行政审批即市场准入，风险性监管尚不完善，对金融机构市场退出的监管严重缺乏。金融监管重点必须跟上金融机构商业模式的重大变化，否则，风险积累到一定程度必然会大规模地爆发危机。根据当前金融发展的形势与要求，工作重心应主要围绕风险监管展开，必须从监管的制度、手段、方法等方面进行相应的调整，并逐步完善风险预警机制、风险评价机制、风险化解机制、风险隔离机制，整体上把握金融市场风险，逐步化解和减少各种金融风险。明确由人民银行承担宏观审慎管理职能，负责宏观审慎管理制度和政策制定、推动宏观审慎管理与微观审慎监管的协调配合等。

建立和完善金融监管协调机制。在政策协调方面，为了推动监管协调和防范风险跨市场传染，我国监管部门间的协调机制进行过几次重要改进。特别是在2013年8月，国务院批复同意建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。建立监管协调部际联席会议的目的是在既未打破原有监管体制又未新增机构的情况下，加强系统性风险的分析和防范，并强化宏观审慎监管。一是联席会议重点围绕金融监管开展工作，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。二是联席会议不刻制印章，不正式行文，按照国务院有关要求认真组织开展工作。三是联席会议由中央银行牵头，充分发挥中央银行优势；同时采用灵活的工作方式，一方面联席会议通过季度例会或临时会议等方式开展工作，落实国务院交办事项，履行工作职责；另一方面，联席会议建立简报制度，及时汇报、通报金融监管协调信息和工作进展情况。

我国应借鉴危机后大多数国家作法，在分业监管格局基础上建立统一、权威、高效的正式金融监管协调机制，以解决目前信息割裂、政策协调不足的问题。其中，通过立法做实金融监管协调机制以及有效信息共享机制，是识别与判断系统性风险并做出准确决策的基础。在完善我国金融监管协调机制的同时，应加强宏观审慎监管工具与其他监管和政策工具的协调性。一方面建议协调宏观审慎监管工具与货币政策工具的使用，避免货币政策工具和宏观审慎监管工具的作用对象完全一致。另一方面建议在对单个机构的微观审慎监管中进一步树立宏观审慎的理念和视角，加强金融监管，共同防范系统性风险，维护金融稳定。

（作者系中国银监会山西监管局副局长）