屈凌燕

食药机构改革推行已一年有余，各地具体设计方案不尽相同。浙江省舟山市在全国范围内较早将工商、食药、质监合并组建市场监督管理局，一体化市场监管格局初步成型。

简政放权是本届政府的改革“先手棋”。国务院总理李克强曾在多个场合强调，“放并不是说政府就不管了，我们讲的是放管结合。”而对长期习惯于“审批式”监管的各政府部门而言，学会如何“管”比单纯“放”难得多。在最贴近老百姓切身利益的食药机构推行改革尤其如此。

食药机构改革推行已经一年有余，各地进展不一，具体设计方案也不尽相同。浙江舟山市场监管采取“三合一”模式，将執法监管资源全面整合，通过一年多运行，一体化的市场监管格局初步成型，成效初显，“灰色地带消失了，基层有人管了”。

但是记者调查也发现，诸如专业人才紧缺，“一个孩子三个爸”改革“下合上不合”的现实尴尬和法律瓶颈影响了改革进程，亟需理顺机制，建立完善相关法律法规。

灰色地带扯皮10年如今10分钟搞定

早上9点刚过，李志红的包子铺就迎来了一位“大盖帽”。他查看了店铺的营业执照、进出台账，还检查了制作间是否隔离，原料储存有无冷藏设备，碗筷消毒柜有没有通电。执法人员方军说，以前这些检查内容分属工商、卫生和食药监3个部门，全查一遍可不容易，非得组织一次专项整治才行，现在他一个人就可搞定。

2013年底，舟山市市场监督管理局正式挂牌对外运行，整合了原舟山市工商、质监、食药监职责。按照“重复机构合并、交叉职能归并、相近业务兼并”原则，舟山市市场监督管理局对内设机构进行整合，设立许可服务处、食品生产流通监管处、产（商）品质量监管处、消费者权益保护处等22个处室。

“灰色地带归谁管扯皮了10年没有定论，现在内部会议10分钟全搞定。”舟山市市场监督管理局局长陈麟介绍，整合后舟山市场监管局实现了执法统一，从生产领域到流通领域，从食品卫生到餐饮安全，“除了初级农产品，实现一条龙监管”。食品安全监管履职中存在的边缘、空白领域因“推无可推”而自然消失，协调成本大大下降。

改革最大的成果是，现在乡镇基层，有人管特种设备，有人管食品安全，有人管药品。以定海分局为例，原定海食药监局、质监局日常药品医疗器械和特种设备监管人员仅4人，机构合并后改为3个专业科室、5个基层市场监管所联动承担。

“针对我国食品安全现状，最需要的是发现问题的执法能力。”陈麟告诉记者，只把任务往基层压，却不增加基层监管资源，是不负责任的做法。

通过整合，舟山市市场监管局机关内设机构、事业单位及人员编制大幅减少，市本级72%的编制配置到了基层一线。提拔干部也要求有一定基层工作经验。

为解决一线基层专业技术能力不足问题，舟山市场监管局给每个所配备4个食品药品、特种设备专职协管员，采取招聘方式，由政府购买服务，不给国家增加编制。

改革后，在重点领域、重点环节迅速形成监管合力，综合打击能力明显提升，体现在涉及食品药品、特种设备安全的大要案数量及处罚力度上升明显。

截至2014年11月底，全市共查处各类违反市场监管法律法规的案件1134件，其中食品违法案件386起，罚没款270余万元，药品违法案件144起，罚没款121万元（增长128%），质量技术监督类（特种设备）违法案件131件，罚没款238万元（增长357.7%）。

浙江省机构编制委员会办公室主任鞠建林告诉记者，改革后舟山市市场监管局内设机构从原3局33个机构减为22个，事业编制减少了25%，他认为，舟山市场监管改革实践体现了减量提质，“1+1+1大于3”的改革效应。

新体制正效应日益显现，专业人才紧缺问题凸显

“三局合一”为深化行政审批制度改革创造了有利条件。记者在舟山市政府行政审批办事大厅看到，原本工商、质监、食药部门窗口已统一换成了市场监督管理局的牌子。

牌子统一了，流程也整合了。企业名称预登记、工商营业执照、组织机构代码证书、税务登记证和公章刻制备案5个事项只需“一个窗口受理、一次性提交材料、一次性领证照”，提前在流程上实现《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出的“三证合一”目标。

对于企业和百姓来说，办事方便多了。如办理零售药店的设立申请，申请人由过去的3个部门来回跑变为在一个窗口一次性提交材料、一次性领证。

“在没有前置审批条件的情况下，最慢2天，平均缩短至原来的四分之一。”办事大厅工作人员介绍，以往的审批制度改革，靠的是串联变并联来节省时间，现在改革后，前台、后台都是统一的。

为提升消费维权效能，舟山整合举报投诉热线，设置12315投诉举报中心，整合了原分属工商、质监、药监和卫生的12315、12365、96311、96317热线，由平台统一分派，协调完成消费维权和违法查处。

为解决基层执法程序多、文书多，交叉空白领域无据可依的实际困难，舟山市市场监管局“先行先试”改革探索，以法律法规为底线，将工商、质监、食药监、卫生餐饮4套执法程序和6种执法文书整合统一为1套程序1种文书，在全省率先完成备案后启用，为其他地区改革提供了样板。

“三合一”改革后，市场监管部门的核心职能加速融合，但是随着食品安全、特种设备等监管内容的增加，基层专业人才紧缺的问题日益凸显。

朱家尖是国家风景名胜区，目前共有1575家企业及个体户，其中食品流通企业400余家，餐饮服务业237家。而舟山市市场监督管理局普陀朱家尖分局（所）仅17名工作人员，其中包括8名工勤人员。

改革后，餐饮食品安全监管职责也下划到了基层，朱家尖所在的普陀区市场监管分局共从卫生监督部门划拨进6名工作人员，分到朱家尖所的专业人员只有1人。

“只能1个人当3个人用。”朱家尖分局局长徐宏朝介绍，餐饮领域有很多标准，专业素养和经验的要求较高，朱家尖又是旅游区，餐饮监管特别重要，工作量非常大。

稽查支队食品药品稽查处处长鲍艳也表示，通常从事药品稽查的工作人员需要2—3年才能独当一面。目前全市部分药品抽查的工作已经下放到了基层，但还需要市局“传帮带”。

记者了解到，在这一轮食药监管改革中，精简行政机构、壮大基层执法队伍的“关口前移”理念为各地普遍接受，但是“三合一”模式下以工商执法队兼任食药监执法队的方法虽然节约了编制，也引发了一些质疑。

“没钱可以要钱，但是素质提升一定要自己去做。”陈麟坦率说，原食药监、质监部门基本没有基层所站和一线执法力量，市场监管所以原工商所人员为“班底”，要求这支平均年龄达到45岁的基层队伍迅速实现“转型”，实现从“物理变化”到“化学变化”的转变，需要一个相当长过程。

“下合上不合”遇尴尬，法律跟不上改革的步子

在舟山市市场监督管理局门口，除了监管局牌子外，还挂着4块牌子：舟山市工商行政管理局、舟山市质量技术监督局、舟山市食品药品监督管理局、舟山市食品安全委员会办公室。

三局已经融合，为何还要加挂原职能部门的牌子？原来，“三局合一”后，执法主体的问题“扑面而来”。对上，浙江省级层面3个部门还都存在;对外，盖着市场监管局的公章去外省办事，对方不一定能够认可，反而给民众带来不便。

负责行政管理部门的负责人告诉记者，不同的省厅局，机构设置差异很大，基层“三局合一”的现实，导致业务处室无法一一对应，在日常的工作对接、会议安排、统计分析方面形成了极为复杂的交叉。

在陈麟看来，“下合上不合”的尴尬消耗了不少的行政资源。原工商、质监、食药监系统对各类工作数据的录入、标准、保存方式和运用均存在很大差异。由于软件开发也是各自为政，彼此之间没有有效接口可互联互通，直接影响到新成立的市场监管局数据整合，更制约了大信用监管体制的建设进度。

“省級层面分设3局，是为了考虑到对应中央，起到缓冲作用。”浙江省编办主任鞠建林解释，目前国家各部门系统间就不兼容，未来只有寄希望于中央各部门能够以大局为重，消除藩篱。

法律瓶颈是另一项挑战。为解决执法主体名义、市辖区分局食药监执法权限、执法程序文书及复议诉讼等遇到的系列问题，舟山以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》为依据，在浙江省高院的支持下，达成了“针对舟山新区特殊情况，在不损害相对人诉讼前提下，一般不以诉讼主体资格问题判决案件败诉”的共识。

即便如此，市场监管改革后的监管行为，有的是有法可依的，有的是厘顺的，有的也是打擦边球的。基层干部反映，改革后的困难主要体现在执法依据的缺失上。“总体来说是改革步子迈得快，法律配套跟进慢。”

一是有执法职责，但没有执法依据。在流通环节食用农产品监管上，安全监管职责已经划转到市场监管部门，但农产品质量安全法自2006年出台以来，一直未做修改，对于普通农贸市场内、个体工商户及个人经营不合格食用农产品没有处罚依据，实际监管中执法处在“有责无据”的尴尬境地。“建议通过制定地方性法规或者政府规章形式加以解决和明确执法依据。”

二是有管理职责，但没有具体规范。“三局合一”消除了前店后厂、现场制售、流动摊贩家庭加工点等一批“灰色地带”，但由于长期没有落实监管职责，上述领域的许可方式、许可条件、现场勘验都没有标准和规范。“建议尽快出台相关管理规范，或者以省政府规章、文件形式，授权各地市根据自身实际情况制定过渡性标准或规范，以满足当前迫切需要。”

三是原有执法依据，目前难以适用。食品分段监管时期，国家工商总局、质检总局相继制定了一批食品流通、生产管理方面的具体规章，一直是基层执法的重要依据。国家食品安全监管体制调整后，国家工商总局、质检总局不再承担食品安全监管职责，其原先制定的规章难以继续适用，而国家食药监总局又没有能及时出台替代规章，导致大量违法行为的处理缺乏依据。“建议国务院相关部委局办加快规章制定。”