王柏能

新预算法审议通过时，新一轮财税改革的顶层设计——《深化财税体制改革总体方案》出炉并启动实施。学习领会新预算法，必须把视角放到深化财税体制改革这个大背景中，新预算法的灵魂和精髓就在于体现了改革的精神和要求，新预算法立法宗旨很明确，是要建立健全全面规范、公开透明的预算制度，“全面规范、公开透明”这八个字成为新预算法核心内容和立法的一条主线。

新预算法力求“全面规范、公开透明”

□全面规范、公开透明的预算制度，这是预算制度改革的目标，也是新预算法的一个核心内容，请问在新预算法中是如何体现“全面”二字的？

■“全面”实际上就是新预算法规定的政府的全部收入和支出都应当纳入预算，形成全口径的政府预算体系。

今后政府预算就是由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这四本预算组成。政府性债务收支也纳入全口径预算管理，一般债务编入一般公共预算，专项债务编入政府性基金预算。

新预算法明确了这四本预算的编制原则，保持各自完整独立，同时三本专门预算与一般公共预算相衔接，如一般公共预算与政府性基金预算要统筹安排，国有资本经营预算要提高用于民生比例，一般公共预算资金要充实社会保险基金预算。

□那么“规范”二字又是如何体现的呢？

■新预算法开宗明义：“为了规范政府收支行为”。整部预算法可以说是一部“控权法”，而不同于以前的“管理法”，这是立法思路的一个大的调整，也是新预算法一个重要特点。

尤其是新预算法对当前突出的一些重大问题作出了规范。如规范财政转移支付，明确以推进地区间公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，严格专项转移支付的设立，建立健全定期评估和退出机制，对转移支付预算编制及下达时间等都作了明确规定。对政府性债务，新预算法本着从紧从严要求加以规范，限制了举债主体，限制了举债规模，限定了举债方式，限制了用途，建立债务风险评估预警机制、应急处置机制和责任追究制度。

增强预算执行的规范性也是新预算法一个亮点，强调预算支出必须以批准的预算为依据，未列入预算的不得支出，预算执行中各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策措施，明确不得向收入征收部门和单位下达收入指标，对预算调整行为、超收或短收行为等进行了规范。

□“公开透明”的预算制度这方面新预算法作了哪些规定？

■财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让群众能看懂、社会能监督？提高透明度是最有效的途径。

新预算法对细化预算编制要求具体明确，规定预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，报送人大审查批准的预算草案、一般公共预算支出，按其功能分类应当编制到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。其他三本预算按其功能分类应当编列到项。一般性转移支付应当按国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付应当分地区、分项目编制。这些规定的落实，将极大地改变过去预算“外行看不懂，内行说不清”的状况，提高了预算的可审性和可检查性。

同时，新预算法在预算的公开方面，强调除国家保密法规定属于国家秘密事项外，全部预算内容全面公开，强调包括转移支付、举借债务、机关运行经费等重要事项的公开，明确了公开的内容、主体、时间。公开是最有效的监督。

基层创新实践推动人大预算监督走向纵深

□新预算法对人大预算审查监督有些什么新的规定和要求？

■新预算法对加强和改进人大预算审查监督工作提出了新的更高的要求。一是细化报送人大审批的预算草案，这一点前面已经说了，主要是提高预算的透明度。二是完善人大预算初步审查制度，规定了初步审查的内容、机构、时间等。特别是明确了初审意见的反馈机制，初审意见和反馈处理情况报告应当印发代表。三是明确人大对预算草案重点审查8个方面的内容，对决算草案重点审查12个方面的内容。四是加强对预算调整的审查监督，拓展了需要报人大审批的预算调整的情形，预算总支出的增减、调入预算稳定调节基金、调减重点支出以及增加举借债务，须报本级人大常委会审批。五是对预算执行的监督，新预算法列举了一些需要向本级人大常委会报告或者备案的情形。明确财政决算要经审计后，提请本级人大常委会审查批准。六是发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用，规定设区的市以上各级人大专门委员会初审、工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加，县（市、区）乡（镇）人大审查预算草案前，应组织人大代表听取选民和社会各界意见。

□近年来，我省各地人大在预算审查监督方面有许多创新做法，对此你怎么看？

■这些年来，我省各地人大积极探索，生动实践，推动人大预算审查监督工作向纵深发展。譬如，各地都把部门预算和政府投资项目作为重要抓手，采取重点审查、公开听证、专家评审、分项表决等不同形式，不断深化预算审查监督。宁波市将开发区财政预算纳入人大审查监督范围，明确制度，规范程序，解决了开发区预算长期游离人大视野之外问题，填补了这一监督盲区。温岭市的参与式预算，通过广泛发动、广泛参与、广泛听取意见，充分发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用。鄞州区人大尝试开展绩效预算审查监督，云和县人大对财政存量资金、国有固定资产开展特定问题调查，嘉兴市人大加大审计整改监督工作力度。当然，我省其他地方还有好多各具特色的经验做法，都值得好好总结，这里就不一一列举了。

按照现代预算制度理论，现代预算制度构建有两大支柱：一是政府内部集中统一的财政控制;二是立法机构的预算监督。相比较而言，过去十年我国预算改革取得的成绩主要体现于政府内部建立预算控制，那么，在下一个十年的预算改革中，应当高度重视加强人大预算监督。所以需要各地不断开拓创新，切实落实好法律赋予的各项职责，人大预算监督任重道远。

三大问题亟待重视

□最后，请问今后新预算法贯彻实施中或者人大预算审查监督中你认为最大的难题是什么？

■我认为有三个问题要引起重视：一是财政的可持续问题。现在越来越多的人感到，财政的转折点已经来临。随着经济增长速度逐步减缓，财政收入的增速也将逐步减缓。同时，由于支出结构发生了根本性的变化，民生支出、社会支出、福利支出等占比很高、刚性很强，支出压力会越来越大。而与此同时，政府性债务也已累积到一个较高水平，化解债务的压力也非常大。所以，财政的可持续问题要始终引起足够重视。二是中长期财政预算问题。这个问题新预算法已经提出来了，编制工作也在启动。实际上这项工作很重要，在一个跨年度的时间框架内，使国民经济和社会发展规划编制、政策制定和预算决策三者有效整合、有机衔接，这是实现财政中长期可持续的一个重要保障。三是预算绩效管理问题。随着财政资金的日趋紧张，财政资金的配置效率、预算的绩效问题也将显得越来越重要。新预算法强调加强预算绩效管理。但从目前看，制约预算绩效管理有效开展的因素还较多，特别是政府与市场、政府与社会的边界不清，政府间的事权与责任边界不清。首先是这事该不该做，然后才是做的效果问题，这个大前提不成立，绩效评判就无从谈起。所以，预算绩效管理，深层是政府绩效以及政府治理结构的问题。