摘 要：高职院校财权与事权关系是高职院校预算管理精细化过程中必须重视的一个课题。高职院校财权与事权的现实配置存在失衡现象，影响了管理效率和教育经费使用效益的提高。财权与事权的最佳关系在于其匹配性。优化高职院校财权与事权的配置必须首先界定学校与二级部门财权与事权的范围及权限、厘清“统与分”的关系，才能“钱随事走”，提高预算执行率，从而发挥预算在学校中的资源配置作用。

关键词：财权与事权 匹配性 预算管理精细化 经费的支出责任

中图分类号：F234;G71

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）11-089-03

高职院校的预算作为政府部门预算的组成部分，其预算的执行效果不仅影响学校内部的资源配置和经济秩序，也在一定程度影响政府部门预算执行的质量和效率。如何最大程度地发挥预算在高职院校中的“经济杠杆”作用，推动学校治理的科学化和预算管理的精细化，促进学校各项事业的持续、协调、健康发展，本文拟从财权与事权配置的视角，寻求预算管理与财权事权配置的关系，试图为高职院校财务管理，特别是预算管理改革找到新的途径。

一、高职院校财权、事权综述

高职院校作为高等教育的一种类型，同样承担着教学、科研和社会服务三大功能，更承担着为国家培养高素质、应用型、技能性人才的重任。为了实现这些功能、完成国家赋予的重任，高职院校集聚着数以亿计、10亿计，乃至几十亿计的资产及经费。而资产的配置和经费的使用与高职院校的管理架构及其效率具有密不可分的关系，其核心问题是高职院校对财权与事权关系的安排。合理配置财权与事权不仅是高职院校财务管理的重要课题，也是高职院校建立现代大学制度的重要内容。

（一）高职院校的财权与事权

财权、事权来自于公共财政理论中的一个命题。财权是指在法律允许下，各级政府负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括税权、收费权及发债权。事权是指各级政府对所管理的国有企业与事业的行政管理权，它反映各级政府管理职能的划分，突出的是行政隶属关系。

1.高职院校的财权。高职院校的财权是指学校对教育经费的筹集，及对资产、经费的占用、支配和使用权力。高职院校大都已经过10至20多年的发展，不管是省属高校还是地方高校都已发展成大型甚至是特大型单位，其内部机构庞大、管理层级众多。随着高职院校多渠道筹措教学经费格局的形成、学校二级管理改革的推进，高职院校内外部经济关系日趋复杂，利益格局呈现多元化特点。高校的财权主要表现为：

（1）经费筹集和使用权限。

A.经费筹集权。主要指学校筹措经费的权限，又分为对预算内经费筹措的权限和对预算外经费筹措的权限。一般来说，学校二级机构没有对预算内经费筹措的权限，主要由学校财务部门在校（院）长领导下代表学校来筹集预算内资金。而对预算外筹集资金的权限目前主要由学校与部门分别承担。涉及到政策性教学收费主要由学校财务部门代表学校来行使，而通过横向科研、培训创收、校企合作等渠道的资金筹集权主要由二级机构部门行使。

B.经费使用权。主要指对学校经费进行支配使用并受益的权限。目前，学校各部门对经费的使用权限的大小由学校经费的分配体制所决定。对于实行集中管理体制的学校，经费使用权较多地由学校层面行使，部门独立行使权限相对较小;对实行分级管理体制的学校，经费使用权总体上处于分权状态，学校层面与二级层面各自掌握着经费的使用权限。

（1）资产的占用及处置权限。

A.资产占用权是指各部门对学校有形资产的占用，代表一个部门的规模及装备和技术水平。目前，学校内部机构部门对学校有形资产的占用主要由学校校级层面进行配置，少量资产由部门自行配置。

B.资产的处置权是指各部门对学校有形资产的收益分配及报废处理权。目前，出于政府国有资产管理的要求，学校对资产的处置权主要由国有资产管理部门或后勤资产管理部门行使，其他部门没有资格行使对资产的处置权。

2.高职院校的事权。

（1）教学事务。教学是学校的中心工作。高职院校的教学工作主要由系（院）级层面来承担，学校层面仅行使协调、指导和监控等职能。

（2）科研事务。学校的科研工作主要由课题组或科研团队来完成，其事权相对独立，学校层面的干涉相对较少。

（3）行政管理事务。行政管理事务主要包括党工团管理、校务管理、人事管理、财务管理、教科研事务管理、学生管理、安全保卫、招生与就业事务管理等。各部门平时主要在其职责范围内处理相关事务，但同时面临全校性专门工作或突发性工作，需要在校（院）长的统一领导下，各部门分工合作，协同完成。

（4）后勤保障事务。后勤主要为学校提供水电、维修、物业、采购等保障工作。后勤工作主要代表学校完成一些基本保障事务，受益者往往是其他部门及全体教职员工。

（5）社会服务事务。主要包括社会培训、校企合作、专业服务等工作。这些工作有随机性、外向性、主动性等特点。需要有关部门多方挖掘资源，充分发挥主观能动性开展工作。

（二）高职院校财权、事权与财务管理体制简评

高职院校作为一个独立的事业法人主体，根据《中华人民共和国预算法》第五十三条的规定，是一个独立的政府部门预算执行主体，从法理上应接受上级财政部门的监管，必须执行好上级批准的部门预算;同时，它作为一个由众多机构和部门组成的单位必须将部门预算分解到各个机构和部门，通过各机构部门预算的编制和执行实现校内资源的配置，由此实现整个学校的功能，完成其各项任务。因此，在学校内部，同样存在“统”与“分”，“管”与“放”，“公平”与“效率”等诸多经济问题，其核心问题是解决好财权与事权的配置问题。唯有如此，才能提升组织内部效率、提高经费的使用效益。

诚然，财权与事权的现实架构又与学校财务管理体制密切相关。2012年12月由财政部、教育部联合颁布的新《高等学校财务制度》第五条指出：“高等学校实行‘统一领导、集中管理的财务管理体制;规模较大的学校可以实行‘统一领导、分级管理的财务管理体制。”显然，制度以单位的规模大小作为学校选择财务管理体制的原则依据。一般认为，规模小，机构少、层次简单，学校的资源可以由学校统一支配，即财权由学校层面集中，部门与机构只有事权，如中小学校往往采用这种管理模式;反之，规模大，机构多，管理层次复杂，学校管理偏向于放权，学校的资源分配更倾向于与事权大小进行匹配，如大多数高校都采用这种模式。但实务中常见学校的财权与事权不能很好地匹配，要么过分集中造成机制僵化，学校缺乏活力;要么放权过度或失衡，造成秩序混乱，资源浪费，甚至引发内控风险。因此，财权与事权关键是“匹配”，而不在于谁大谁小的问题。

二、目前高职院校财权、事权配置失衡表现

（一）实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制下的现象

“统一领导、集中管理”财务管理体制主要集中在一些规模较小的学校或刚由中专校升级形成的高职校，主要特点是：财权集中，基本上由学校层面支配，经费开支实行校长“一支笔”审批模式，学校只有总预算没有二级预算，下属部门和机构只对工作任务的数量和结果负责。这种体制优势是，决策迅速，办事效率较高。但其主要缺陷是，资源浪费、资金使用效益较低，具体可归纳为：

1.部门预算执行容易走偏，学校资源配置不合理。由于没有二级执行预算，学校总预算中各经费口径及额度对各部门均处于开放状态，由于各项具体工作任务并没有与经费直接挂钩，极易造成工作任务与经费不匹配，出现经费使用的“大锅饭”现象，预算执行容易陷入困境。尤其在目前财政体制下，经费的支出口径越来越细化，专款专用越来越刚性，而资金的统筹空间变窄，极易形成“想用没有钱，有钱不能用”同时出现的尴尬局面。

2.存在“跑部钱进”“钱多事小”驱动，降低经费使用效益。由于二级部门财权虚置，不直接对经费使用效益承担责任，而出于部门绩效的考虑，容易产生办事不计成本或小事大办的冲动;另一方面二级部门普遍认为资源越多越好，存在争资源、争经费的冲动，存在一些部门虚构事项或夸大事项来套取经费的乱象。以上种种都违背了“成本效益原则”及“有多少钱办多少事”的预算基本理念，使学校资源配置出现无序，预算执行秩序混乱，经费使用效益低下。

3.存在“大而全、小而全”驱动，资产配置重复浪费。出于部门利益最大化的考虑，在资产配置方面部门也趋向于“大而全、小而全”，尤其是在办公场所与家具、文印通信设备的配备方面问题较为突出，制约了学校资产的集约化管理，造成学校资产重复购置、运行经费极大浪费。

（二）实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制下的现象

“统一领导、分级管理”的财务管理体制适用于较大规模，并且一般适用于已实施二级管理模式的学校，二级部门往往拥有相对独立的事权和相对独立的财权。其主要优势是二级部门有一定的理财权，部门负责人对部门经费有审批签字权，部门自我发展、自我约束能力较强，经费使用效益相对较高。缺点是由于信息不对称，财权与事权往往出现不对称，容易出现“诸侯经济”局面，降低学校宏观调控能力，主要表现为：

1.财务权限下放过大。如果高估事权，过度下放财权，则会造成二级部门资源集中过度，一方面降低学校宏观调控能力，一些全局性事务因缺少财力保障而搁浅;另一方面因部门资源过多，内控如果不完善，容易引发舞弊等道德风险。

2.财务权限下放不够。 如果低估事权，财权下放不够，则二级部门办事效率降低，倾向于偷工减料、选择性做事或重数量轻质量;遇到需要部门间协调的事项，容易出现推诿扯皮，降低学校行政执行力。

三、高职院校财权、事权配置优化的路径选择

财权与事权的配置不仅是高职院校学校治理中一个重要课题，而且是高职校预算管理走向科学化、精细化过程中必须解决的一个现实问题。财权与事权最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配，俗称“有多少钱办多少事”。

（一）明确财权与事权的界线，合理划分校内“责任中心”，正确处理好“统”与“分”的关系

一个学校在一年内的需完成事项可以有无数件，而学校在一年内可以获得的财务资源却又是有限的，即经费供给的有限性和事业发展对经费需求增长的矛盾将永远存在，这需要我们必须长期贯彻“勤俭办学”、“量入为出”的基本理财原则。

首先必须明确财权与事权的界线，落实经费支出责任。哪些事权由学校执行，哪些事权由部门或职工个人执行，这个必须首先得到界定，才能合理配置相应的财权。本文以政府收支分类科目及部门预算常规口径为角度，对学校财权与事权的关系进行如下划分。

1.工资福利支出：这是学校的人员经费部分，主要提供学校在职在编教职工工资津贴性支出。由于公办教职工工资薪酬属国家事业单位薪酬管理体系，政策性较强，一般纳入学校的人事管理系统进行统一管理，财务部门实施发放。因此，工资福利支出的财权事权应该划归学校层面统一掌握，不宜分割。

2.商品服务支出：这是学校的公用经费部分，是满足学校日常基本运行的经费来源，财政一般以生均定额来核定拨款。这笔费用相对应的事权较为庞杂，而且直接对应学校各部门日常事务，与各部门完成职责有关，具体可以细化为：

（1）学校与部门共同拥有事权：如水费、电费、物业管理、网络通讯费等。这部分经费为学校提供基本保障，其财权应主要划归学校层面，一些属混合事权的经费，如水费、电费，如有条件分割，可将可归属部门的财权下放。

（2）主要由二级部门拥有事权：如会议、差旅、培训、出国等经费。这些经费相对应事项一般由部门自主决定，其经费的财权应划归各级各部门。

3.对个人家庭补助支出：这是学校人员经费的另一部分，主要为学校离退休职工提供退休经费及为在职职工提供住房公积金、为学生提供奖助学金。这部分经费的事权、财权同“工资福利支出”，均为政策性部分，应由学校集中管理，财权不宜分割。

4.项目支出：这部分经费主要为学校完成专门任务而设置的专项经费，包括工作性项目、发展性项目和资本性项目，经费开支一般要求“支款专用”。由于经费来源的特殊性及开支的专门性，其财权宜相对集中，可由学校职能部门代表学校进行集中管理，如科研经费可由科研部门与课题组共同管理;学校后勤采购经费可由后勤部门集中管理;实训建设经费由学校实训中心集中管理等等。

（二）钱随事走，设定财权下放额度，提高财权与事权的匹配度

在完成以上对财权与事权关系界定前提下，应重点做好财权下放额度的设定，以提高财权与事权的匹配度。“事大财小”还是“事小财大”，都会造成学校运行效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只能造成二级部门做事质量的下降，最终牺牲教学质量。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造成稀缺教育经费的浪费，降低学校宏观调控能力。

1.贯彻“量入为出”“有多少钱办多少事”的预算原则，以学校总经费来源限定当年完成的总任务。一个学校一年内从财政获取或通过其他渠道自筹的经费总是有限的，而学校当年需完成的任务又是相对无限的，因此必须量力而行，根据轻重缓急的原则来安排事项，不安排无财力保障的项目，需要分期完成的项目也必须跨年度安排。力戒好大喜功、“人有多大胆，地有多大产”不切实际的想法。

2.适度下放财权，提高学校办学活力。根据以上（一）的分析，如果适宜下放财权的经费，如大部分公用经费，应下放到二级部门，以便于激发二级部门活力，提高二级管理效率，减少学校一级部门大包大揽所带来的盲目性，缓解理财压力。

3.钱随事走，提高财权与事权的匹配度。下放财权必须与核定经费额度同步进行，以额度来限定财权的大小，有利于提高财权与事权的匹配度。提高财权与事权匹配度必须贯彻“钱随事走”原则，根据二级部门完成任务与承担责任大小来设定额度。这就需要预算编制时开展“全面预算”工作，贯彻“两上两下”原则，用钱部门必须参与到预算的编制过程中。特别要做好预算编制工作的精细化工作，广泛开展调查论证、定量定额工作，科学测定，杜绝经费分配粗放化和平均化现象，也要防范二级部门虚构或夸大事项，套取经费现象。

（三）严格预算执行，强化预算刚性，防范预算执行中“两张皮”现象

不管是财政一级预算还是校内二级执行预算，一经法定程序批准下达就具有极强的约束力，任何部门、任何人均无权突破。必须在规定的事权范围内和规定经费额度内执行预算，完成相关工作任务。除非突发性事件的发生或不可抗力因素，预算才能按程序调整外，任何部门和任何人均不得无视预算的约束，或心血来潮，或临时起意，在计划外另搞一套，或乱上项目，打乱预算执行程序、损害预算的严肃性。要防止以任务工作名义对财务部门施加压力，财务部门要严格贯彻“有预算就有钱，无预算就无钱”的刚性原则，固守预算监督防线。对于无预算事项、超额度使用经费事项，财务部门应立即停止经费供给。

（四）加强绩效考核及问责，落实经费的支出责任

预算的严格执行还需要考核和问责机制提供保障。对于各级各部门的考核不能光停留在任务的完成上，也不能停留在任务的数量上，还要结合预算执行的考核，完善二级部门的年度绩效考评体系，落实各级各部门的经费支出责任。对于预算执行不力，不计成本、挥霍浪费现象严重的部门，就算工作任务完成度再高，也要降低绩效考评成绩，问题严重的甚至还要追究相关领导人的行政责任和经济责任。

[本文系江苏省高校哲学与社会科学2014年立项课题“高职校部门预算管理模式的实践研究”（2014SJA012）阶段性成果。]

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[7] 赵建新.高职校教育经费监管控制点的研究[J].经济师，2015（3）

（作者单位：江苏联合职业技术学院苏州旅游与财经分院 江苏苏州 215104）

（作者简介：赵建新，江苏联合职业技术学院苏州旅游与财经分院、苏州旅游与财经高等职业技术学校财务处处长，正高级会计师、副教授。）

（责编：若佳）