陶厚勇　金怡顺

摘要：党的建设制度化是对党的制度建设内涵和外延的进一步延伸和拓展，重点在于一个“化”字，即法制化、民主化、科学化 、规范化。从充分发挥党内民主、加强党的先进性和纯洁性建设、提升党的执政能力，应对“四大考验”、抵御“四大危险”等方面着手，提高党的建设制度化水平显得尤为重要和紧迫。深化党的建设制度改革，不但要坚持以人为本的价值取向，走群众路线，还要更加注重加强各层次、各环节、各领域的紧密协调与配套。

关键词：党的建设；制度化

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2015）04-0078-05

制度建设在党的建设中是极其重要的方面，是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。党一贯重视制度建设，在丰富的实践基础上，党的制度建设的内涵和外延不断拓展，从注重党的制度建设到更加强调党的建设制度化。十七届四中全会强调，建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化。2011年，胡锦涛在“七一”讲话中提出，“提高党的建设科学化水平”的重大命题，并指出要“不断推进党的建设制度化、规范化、程序化”。随着认识水平的不断加深以及实践的需要，十八届三中全会进一步提出了深化党的建设制度改革的重大战略课题。

一、党的建设制度化的内涵与现状

所谓制度化，是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程，是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程。所谓党的建设制度化，并非是指一般的制度建设含义，而是对制度建设内涵的进一步拓展，重点在于一个“化”字。党的建设制度化内在地包含了党的建设法制化、民主化、规范化、科学化等方面的要求。具体而言，第一，建立健全更加规范的制度体系，甚至在必要时可以将重要的制度规章上升到法律高度，充分树立制度的权威性；在制度执行过程中，切实遵守制度面前人人平等的原则。第二，所有与制度建设有关的行为要能体现各级党组织和广大党员的真实意愿。邓小平曾说过，“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、 整个社会生活的民主化”[1]336。制度的制定需要广泛收集和征询党员群众的意见；制度的贯彻执行与监督同样也需要充分发挥广大党员群众的积极性和创造性。第三，善于把握三大规律，与时俱进，体现时代性，适应实践发展的需要，不断进行制度创新。总体来说，党的建设制度化就是在涉及党的建设的各个方面的一切行为都要遵循法制化、民主化、科学化的要求，将之“纳入科学严密的制度规范、制度程序和制度机制的轨道”[2]。

中国共产党成立九十多年来，尤其是改革开放的三十多年来，我们在党的制度建设方面成就显著。譬如，党的根本组织制度和领导制度即民主集中制从创立、坚持到不断完善；党内的一些具体制度如党内民主制度、党的集体领导制度、党政干部制度以及党员教育管理制度等也都从无到有，从不成熟、不完善到日益成熟和完善，等等。但是，我们也要看到，党的建设制度化水平却不高。思想观念上，对于党的建设制度化的重视程度远远不够，普遍缺乏制度化意识，制度体系观念淡薄。实践上，虽然制度不少，却未能形成一套系统完备、结构合理、配套齐全的制度规范体系及其运行机制。第一，在制度制定环节，缺乏应有的程序和程序规范。以党内选举制度为例，根据党章第十一条规定以及《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》总则第六条规定，在选举过程中，应尊重和保障党员的民主权利，充分发扬民主，体现选举人的意志。但对于如何充分体现选举人的意志，缺乏具体的程序设计。这往往会导致在选举实践中出现所谓的“安排性选举”或“确认型选举”现象，代表们并没有选举的余地，选举人的意志自然也就无法得到真正体现。第二，有些制度之间缺乏必要的衔接，配套不完善，甚至存在相互矛盾、相互打架的现象。例如，在党的委员会和党的纪律检查委员会的关系问题上，党章第十九条明确两者都是由同级党的代表大会产生。[3]35既然如此，双方地位就应该是平行的；但另一方面，党章第四十三条又规定，党的中央纪律检查委员会、地方各级纪律检查委员会以及基层纪律检查委员会要在同级党的委员会的领导下进行工作。[3]52-53换句话说，纪律检查委员要服从同级党委会的领导。显然，仅就理论层面而言，这两方面的规定本身就是存在矛盾的。第三，在制度执行环节，执行力度不够大，“上有政策，下有对策”现象一定程度存在，缺乏严肃性、权威性。一些制度尽管制定出来了，但“念在嘴上，挂在墙上”，搞形式主义，走过场；更有甚者，一些地方在制度执行过程中还出现了诸如拉票、贿选等徇私舞弊的现象，缺乏严肃性、权威性。2012年底至2013年初发生的湖南衡阳市人大收受贿赂、选举舞弊丑闻就是一个典型的案例。第四，在制度的监管方面，监督不严，对于违反制度的追究不到位。如现行党章第三十条规定，“党的基层委员会每届任期三年至五年，总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年”[3]42。但实际上，有少数单位的基层党组织并没有认真执行党章规定，按期进行换届选举。并且也缺乏必要的保障监督制度来专门负责党章的落实，并对于违反党章规定的责任人给予相应的惩戒。

党的建设制度化的薄弱必然会对党的制度建设，乃至党的建设整体布局带来负面影响。在思想建设领域，制度化缺失往往会造成党员群众和领导干部的经常性教育达不到预期目标，无法保持经常性教育形成长效机制。在组织建设方面，制度化缺位往往会造成一些党组织尤其是基层党组织生活有名无实，领导班子力量涣散，党员权利难以得到有效保障，从而严重削弱了党员群众的积极性和创造性。在作风建设和反腐倡廉建设方面，党对于惩治腐败的态度是一贯的、坚决的。近年来，我们对腐败的打击和惩治力度也空前加大，在实践中也取得了很大的效果。但是大案要案还是频发，反腐败斗争形势依然十分严峻。究其原因还是在于我们的制度不健全不完善即没有制度化造成的。也就是说，制度化的缺位才是党内不良作风和某些腐败现象产生的深层次根源。

二、提高党的建设制度化水平的重要性和紧迫性

第一，党的建设制度化，是党的制度自身的本质特征的内在要求和集中体现。党的制度明确规范了党组织、党的干部和党员的行为准则，清晰界定了正确与错误之分，具有规范性、直观性。党的制度一经形成，全体党员人人都必须遵守，否则就会受到制裁，具有很强的震慑力。制度一经形成，便不易变动，不因领导人的变动而变动，具有较长时间的连贯性和稳定性。党的制度规范性和具体性、稳定性和连贯性、权威性和震慑性等特征内在地体现并要求实现党的建设制度化，即法制化、民主化、规范化、 科学化。

第二，党的建设制度化是加强制度建设与其他诸领域建设联系的客观要求。党的建设是一项涵盖思想、组织、作风、反腐倡廉等各个方面在内的系统工程。作为党的建设中最为基础的部分，制度建设也自始至终贯穿于党的建设其他各个方面。例如，在思想建设方面，制度化建设可以确保党组织、党的领导干部及党员的先进性、纯洁性教育形成长效机制，能够从根本上避免在一些地方还时而出现的革命年代特殊形势下的群众式、运动式的政治宣传教育模式。在组织建设方面，制度化建设能够确保基层党组织从实际状况出发，科学发展，摆脱重数量轻质量的粗放型发展模式，能够使领导干部的选拔培养机制更加民主和科学，使党员的准入机制更加严格、退出机制更加畅通，从而避免随意性较大的情况。在作风建设和反腐倡廉建设方面，制度化建设能够使作风建设保持常态化，使反腐倡廉建设保持高压态势，以期取得更大效果。只有不断提高诸领域建设制度化的水平，才能保证党的各项建设沿着规范有序的轨道进行。自然，党的建设即党的各项建设合力之和也才能发挥更大的实效。

第三，党的建设制度化是充分发挥党内民主、增强党内和谐的需要。作为一个拥有8000多万党员并长期执政的大党，中国共产党一贯重视促进党内和谐，有着党内和谐的优良传统。同时，党内和谐也是建立社会主义和谐社会的前提和基础。党内和谐的实质在于协调党内各级关系，是党内各级关系的和谐。从领域而言，有思想和谐、政治和谐、组织和谐、作风和谐等方面。而要想真正实现党内和谐，关键在于要以制度化建设作为保障。抽象的党内和谐需要有具体的制度加以充实和落实。相应地，要真正做到各个领域的和谐，就需要所对应领域的制度化建设作为保障。此外，促进党内和谐，关键在于推进党内民主，以党内民主促进党内和谐。而党内民主的发展必然又会带动人民民主的进一步发展，人民民主的发展又有利于整个社会的和谐。因此，可以推论，制度建设以及制度化建设就成为实现党内和谐，充分发挥党内民主和人民民主的逻辑起点。党的十六届六中全会指出：“坚持和完善民主集中制，推进党内民主，扩大党务公开，严格党内生活，严肃党的纪律，增强党的团结，以党内和谐促进社会和谐。”[4]

第四，制度化建设是加强党的先进性、纯洁性建设的根本所在。党的先进性、纯洁性是马克思主义政党区别于其他任何政党的明显优势和显著标志，是由中国共产党的性质和宗旨所决定的，是党靠坚持不懈地开展自身建设来得到保持和发展的。十八大报告提出，“加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设”党的建设主线。如何进一步巩固党的先进性、纯洁性，提升党的执政能力，夯实党的执政基础？除了加强自律，提高自我修养之外，最为重要的恐怕就是要通过加强他律、强化制度化建设作为根本保证。民主化、科学化的制度体系，为保持和发展党的先进性、纯洁性提供了制度性的根本保障。以党风廉政建设为例，坚持弘扬新风正气，加强反腐倡廉建设是当前加强党的先进性、纯洁性建设的重点所在。而反腐倡廉建设关键在于从源头抓起，现实中，一些党员干部的权力观扭曲，把人民所赋予的权利来为自己和自己的亲属谋取私利，这为权钱交易、贪污腐败创造了温床。要保证党员干部手中的权利始终沿着正确的轨道运行，不但要靠加强思想作风组织上的教育、整顿外，更重要的还在于制度约束。邓小平指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[1]332把权利关进制度的笼子里至关重要。坚持用制度管权、用制度管事、用制度管人。唯有如此，党的肌体才能永久地保持先进性和纯洁性。

第五，制度化建设是提升政党成熟度、增强党应对各种“考验”和“危险”能力的有效武器。政治学者亨廷顿指出：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[5]凡政党皆有一定的组织结构和相应制度。但政党的成熟度确是与其制度化程度呈正相关性。制度化程度越高，政党也就越加成熟，其执政能力、执政基础也就越强、越牢固。因此，政党的稳定性能不断得到加强，其执政合法性基础也能不断得到巩固。21世纪以来，世情、国情、党情发生了深刻变化，这对于党的建设也提出了新的要求。党中央反复告诫全体党员要重视党自身所面临的“四大考验”和“四大危险”。考验也罢，危险也罢，既是挑战，也是机遇。对于党的建设制度化而言，只有加强制度化建党，才能使党能够长期保持清醒的头脑，审时度势，及时有效、冷静从容有序地应对各种突发事件。加强制度建设也是落实“党要管党、从严治党”任务的根本所在。江泽民指出，“从严治党，关键在于建立起一整套便利、管用、有约束力的机制，使党的各级组织对党员、干部实行有效的管理和监督，及时发现矛盾、解决问题，使党的肌体始终保持健康”[6]。习近平总书记也多次强调，从严管党治党，必须加强制度的约束力。坚决用制度管权管事管人，“让法律制度刚性运行”[7]。

三、提高党的建设制度化水平的原则和路径

第一，坚持以人为本的价值取向，坚决贯彻群众路线。全心全意为人民服务是马克思主义政党的根本宗旨和优势所在。党自成立之日起，就把全心全意为人民服务这一最高宗旨写在自己的旗帜上。密切联系群众，走群众路线是党领导中国人民取得新民主主义革命和社会主义建设胜利的一大法宝，也是党的一大优良传统。党的建设制度改革和创新在本质上属于党的建设理论创新，而理论创新又来源于实践创新，最主要的在于人民群众的伟大实践。从党的建设制度化的总体目标来讲，是在于协调党内各种关系，增强党的凝聚力、团结力，这体现了以人为本的最高价值追求。从制度化建设的各个环节如制度制定、制度执行和监督、制度反馈与创新来看，密切联系群众，走群众路线的重要性显得更加突出。一个科学的制度应该是在经过广泛调研，集中民意和民智，充分考虑到全体党员的整体利益基础上制定出来的，而绝不是个别领导干部拍拍脑袋，坐在办公室里面闭门造车所能制定出来的，恰恰相反，那样的制度只能是违背民意，在实践中也无法得到真正落实的。在制度的执行和监督过程中，也需要充分调动全体党员及人民群众的积极性、主动性和创造性，这样才能真正维护和加强制度的严肃性、权威性和刚性。在制度的反馈与创新方面，只有经过基层广大党组织和党员群众的丰富实践，制度建设各方面的不足才能得到充分暴露，制度的反馈也才能取得实效，制度的创新才能与时俱进。党的建设制度化实质就是民主化、规范化、科学化、法治化。这“四化”的核心价值目标就在于以人为本，而要实现这“四化”，必须始终持党的群众路线。

第二，把具体性与整体性相结合，构建科学协调有效的制度体系。党的制度建设内容广泛，从层次架构上来划分，主要有根本制度、具体制度和运行机制三个层次。民主集中制原则是党的根本组织制度和领导制度，是党的一切制度产生的根源。具体制度是根据具体情况制定的，对党组织、党的干部和党员活动行为的各项具体规定和要求。运行机制是制度体系作用的效能和运行规律，它把党的组织和活动的诸要素如党员、党的干部、各级组织、各种规定和要求有机地连接起来，加以组合、协调，使组织能够像活的肌体一样运作。当然，从制度所发挥的作用来看，制度还可分为程序性制度和实体性制度，激励制度和惩戒制度，等等。每一个单项制度，就其本身来看，是单一的、具体的，但同时它又是某一制度体系中的一个组成部分，是与其他制度紧密联系的，并共同构成了一个完备的制度体系。因此，在制度化建设过程中，必须充分重视各个相关联的制度间彼此的衔接，环环相扣，互为补充，既不要交叉重复，又不要留下任何间隙和漏洞；既要重视每一个单项制度的作用，更要发挥该相关制度体系的合力功能。

第三，把制度的制定、执行、监督和创新各环节有机结合起来，在执行和监督上狠下功夫，提升制度的权威性。从制度建设所依次经历的步骤和环节来看，主要涉及制定、执行和监督、反馈和创新等环节。显然，各环节紧密相连，相互促进。其中，任何一个环节若出现了问题，就必然会影响到其他环节效用的发挥和体现。制度的制定是前提和基础，制定制度要从实际出发，在充分调研，集中民意，反复论证的基础上，这样制定出来的制度会更加科学，更具有可操作性，因此，执行起来也相对容易落实。制度的执行和监督是重点和关键，也是当前制度化建设的“软肋”所在。再好的制度也是由人来执行的，如果人不执行这个制度，制定的制度再好也没有用。执行制度要充分考虑其严肃性，实实在在，绝不能走过场，搞“当面一套，背后一套”，搞“双重标准”。制度面前，人人平等，决不能朝令夕改，因人而异或因领导人的变动而变动。对制度的执行情况要进行经常性的监督，常抓不懈。监督工作要做足、做细，要深入到执行中的每一个环节，每一个人。对于违反制度的，要坚决予以制止或给予相应的惩戒。真正做到令行禁止，违法必究。对于遵守制度的，要予以适当的鼓励与表彰。制度的反馈与创新是保障，对发现的问题要及时反馈，对存在的问题要认真剖析其危害及成因，并及时提出有效措施加以改进和完善。

第四，把统筹谋划、全面推进和重点建设相结合，加强制度的创新力度。既然党的建设是一项涵盖思想、政治、经济、组织、作风等各方面在内的系统工程，那么，党的建设制度化自然也就贯穿于其中每一个领域建设的全部过程。具体来说，有思想建设的制度化、政治建设的制度化，组织建设的制度化，也有作风建设的制度化、反腐倡廉建设的制度化等方面。这些方面，相互联系、相互促进、相互协调。其中任何一个领域建设制度化的缺位都必然会影响到其他方面建设制度化的进程和效果，也必然会影响党的建设制度化的整体推进。因此，我们在制度化建设过程中，应当统筹谋划，加强顶层设计。当然，在搞好统筹谋划的同时，也要突出重点、集中力量攻坚。应当紧紧抓住党的建设制度化中具有全局性、战略性的问题，抓住广大党员、干部和人民群众最关心、最需要解决的紧迫问题，努力在主要方面和关键环节取得突破，以带动整个制度化建设。

参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]杨长鑫.论党风建设制度化[J].中共南京市委党校学报，2003（1）：71.

[3]党的基层组织规范化建设实用手册[M].郑州：河南大学出版社，2012.

[4]中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议公报[J].云南支部生活，2006（11）：5.

[5]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1996：10.

[6]江泽民.江泽民在中央纪委第四次全体会议上发表重要讲话强调：治国必先治党 治党务必从严[N].人民日报，2000-01-15（1）.

[7]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014：136.

责任编辑：邓卫红