庄一多

金融监管，是指为了维护社会公众利益，依照金融法律、法规，运用行政和法律的手段对金融机构、金融业务、金融市场的所有行为、活动进行的监督和管理。金融监管作为一种政府行为的存在有其法理学与经济学依据。上世纪七十年代后，伴随着金融自由化的发展，金融业发生了巨大变化，表现为传统金融机构间的界限被打破，混业经营成为主流；金融创新提速，新产品、新业务不断涌现。传统的机构性监管越来越不能适应这些变化。

7月18日，中国人民银行等十部委联合印发《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是针对整个互联网金融行业的顶层制度设计，随后，银监会、证监会等部委还会根据具体的行业，如个人网络借贷（P2P）、股权众筹等出台具体的监管细则。

在很大程度上，这意味着，“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则将成为金融监管的准则。具体而言，在监管职责方面，划分更加明确，人民银行负责互联网支付业务的监督管理；银监会负责包括个体网络借贷和网络小额贷款在内的网络借贷以及互联网信托和互联网消费金融的监督管理；证监会负责股权众筹融资和互联网基金销售的监督管理；保监会负责互联网保险的监督管理。几大部分各司其责，形成权责更加分明的立体式监管网络体系。

市场缺陷及金融监管的客观性和必要性

金融监管遵循依法、公开、公正、效率、独立性、协调性原则展开，具体包括，设立金融机构，对金融业务进行具体有效的监管；在资产负债业务方面，对金融机构的业务进行核查和管理；合理规范金融市场，市场准入规则的制定、促进和规范市场融资、调节利率在合理区间内运行、制定和执行规则等等；监管外汇，使外债保持在合理区间内；管理和规范黄金及稀有金属的生产、进口、加工、销售活动；管理规范证券业，如注册制的制定和运行，防止市场过热；各种保险业务的条例细化和审核批复；信托项目的合理管控；典当租赁以及各项融资渠道的疏通和阳光运行。

其中的重中之重，是对商业银行的管理和监控。其中具体涵盖有，市场准入与机构合并、银行业务范围、风险控制、流动性管理、资本充足率、存款保护以及危机处理等方面。

在无外部风险干扰的有效市场条件下，假设市场的每个参与者都可以保持理性，市场能够在价格供求平衡的驱动下，市场上全部的交易信息都可以透明地显示在市场，并均衡地被每个人获取。此时，金融监管应采取自由放任（laissez-faire）理念，将影响市场的不利外部因素排除掉之后，制造对市场有利的外部氛围，充分发挥市场机制的能动性和有效性，减少不必要的监管措施，以免抑制有益的金融创新。

但由于金融市场具有自身固有的缺陷，常会发生经济波动和收入分配不公，这是由市场本身无法避免的内在缺陷决定的，导致了收入和资源分配不够理想，产生与价值相悖的情况。

市场竞争的结果是否合理存在必要的前提条件，即个人偏好是否在合理区间内。不完全理想化的市场中，每个人要求的报酬和实际个人能力不匹配的情况时有发生，并不能时刻保持一致和绝对公平。某商品或者劳务在实际上带给消费者比较大的利润和优质的体验，但消费者出于某些原因只给予了较低的评价，反之亦然，这些都是监管方需要注意的情况。

与此同时，如果是按照个人对生产出的产品和劳务的大小来进行收入的分配，个体的差异，如体力、智力、物力、财力等存在着天然的差别，这时按照市场规则进行分配，就会产生比较明显的贫富差距，并且由此会引发一系列的社会问题。现实存在的个人自然条件的不同，将会使得最终结果偏离资源配置情况和收入分配的理想状态。

正是由于上述这些缺陷，适度的金融监管，合理的制度完善就十分必要了。

金融业混业经营现状决定了功能性金融监管成为必然选择

金融业的混业经营，是指银行、证券公司、保险公司等机构的业务互相渗透、交叉。与分业经营有三个层次一样，混业经营也有三个层次，即金融业与非金融业之间的联合经营，银行、证券和保险之间的联合经营以及银行业、证券业和保险业内部的联合经营。

改革开放之后，随着经济金融的发展，特别是1993年我国经济发展加快，对金融服务需求增强，1995年《商业银行法》颁布出台，都曾推动银行加快向多元化经营推进，银行不仅可以投资经营证券、信托、租赁等金融业务，而且可以直接投资经营企业、酒店、出租车公司等等。

但1997年东南亚金融危机爆发后，由于种种原因，中国经济明显下滑，银行不良资产和违规案件大量爆发，严重威胁金融体系的稳定。

这推动中国金融启动了一轮深刻的改革，包括成立中央金融工委，将国有金融机构的人事和组织关系从地方政府和党委脱离出来，实行垂直管理，削弱地方政府对金融，特别是对银行贷款的干预；发行2700亿元专项国债，补充四大国有商业银行资本金；剥离银行附属公司和非銀行业务，实行分业经营和分业监管；成立专门的资产管理公司，剥离四大国有商业银行不良资产等等。其中，银行的多元化经营受到最为严格的控制，基本上都收缩到商业银行业务经营范围之内了。

《金融服务现代化法案》首先提出了“功能性”监管的这一词汇。功能性监管的好处是公平性和监管的专业性，只有当同样的功能是以同样的标准和方式进行监管，而不论何种金融机构实施该功能时，才称得上公平。功能性监管还可以减少“监管套利”（regulatory arbitrage）行为，即人为地将某一业务放到某一特定机构中经营，以避开某个其不喜欢的监管者的做法。

第一，功能性功能性金融监管体制更适应混业经营下对监管整体化功能的要求。面对金融产品越来与丰富的情况，功能性金融监管体制明确了各品类的金融产品的归属，避免多管，也避免了少管，避免了越位，也避免了缺位。

第二，混业经营的监管体制在防控金融风险方面有更大的优势。随着金融业各类分支产品的衍生和优化，跨行业金融产品品种和门类越来越多，一旦发生金融风险，就可能产生蝴蝶效应，随着风险的逐步扩大，很可能会造成不可收拾的金融危机。因此，跨产品、跨机构、跨市场的监管显得尤其重要，如果能够设计出统一的金融整体监管机构，可以打通各个行业金融信息交换渠道，使得各个行业不仅仅只注意到自身内在的风险，从而整体提升金融业防范能力。

第三，混业经营现状下的功能性金融监管有助于我国金融创新的良性发展。新形式新门类的金融产品不断地涌现，是全球金融业不断向前发展的表现和结果之一。金融产品的发展水平和程度已经成为了衡量一国金融业发展水平的重要标杆。实行混业后，监管层无需过度限制金融产品的研发，过多的关注会放在如果完善监管体制和实施监管的有效性上，同时也会为产品的发展创造一个宽松的环境。

由上述可知，功能性监管在混业经营条件下，可以使得金融监管体系更加趋于整体性和一致性，并能够实施跨产品和机构，以及市场，进行综合协调。它将金融市场分割成不同的功能领域，由不同监管部分进行监管，同时兼顾了一元和多元化的平衡，不论是部门间还是部门内，这样的方式更加高效灵活，兼顾到了整体和部分，在统筹的同时，也注意到了各个区块的联动，也更加人性化。（作者单位：中国人民大学经济学院）