王忻彤

摘 要：东亚海区域是联合国环境规划署区域海洋项目中的一项，该区域海洋合作保护的法律制度的构建进程十分缓慢，是联合国环境规划署下区域海洋项目中发展最差的一个，这与该区域内缺乏区域公约、经济、政治、文化环境复杂密不可分。东盟作为最早开始推动东亚海区域合作的区域性组织，在东亚海区域海洋合作保护法律制度的构建上有着积极的作用，东盟与其他国家在经济贸易、政治文化和环境保护等各个领域的合作越来越多，势必会成为该区域海洋环境合作保护法律制度构建的有利推手。

关键词：东亚海区域；法律制度；东盟；合作保护

一、东亚海区域现状

1、东亚海区域海洋环境现状

东亚海区域是联合国环境规划署区域海洋项目①中的一项，由安达曼海、澳大利亚海、马六甲海峡、新加坡海峡、南海、爪哇海、弗洛里斯海、班达海、阿拉弗拉海、帝汶海、西里伯斯海、苏禄海以及菲律宾海构成，包括自台湾东面的菲律宾海流向日本的黑潮海流、黄海、东海、南海、苏禄-西里伯斯海、印度尼西亚海、澳大利亚北架、珊瑚海盆地、大堡礁、大澳大利亚湾、塔斯曼海几个亚区域。东亚海区域包括了担负着繁重航运任务的几大海峡、多个岛屿群、宽阔的海湾、低浅的河口以及沿海几个世界上人口最多的国家，其海洋环境十分复杂。

马六甲海峡作为东亚海区域中几大海峡之一，既是欧亚交通的咽喉要道，也是中东石油输入亚洲的重要通道。东亚海区域周边共涉及10个国家，其中有7个是东盟成员国，2个是主要石油进口国的中国和韩国，最后1个国家日本虽然不是东亚海区域的成员国，但其作为世界第三大能源进口国，也高度依赖波斯湾的石油进口。因而总体说来，中国、日本和韩国石油进口航线的重叠度高，对马六甲海峡均极为倚重。區域内如此高度密集且重叠的航线意味着每天航经该区域的油轮所带来的风险也是巨大的。1975 年“祥和号”油轮事故；1992 利比亚籍“长崎灵魂”号油轮事故，引起上万吨原油泄漏；1993 年丹麦油轮“马斯克航海家”号油轮事故，泄漏原油超过2.7万吨。这些历史上发生的溢油事故，表明该区域所面临着巨大的海洋环境威胁。

除了船舶污染的威胁外，东亚海区域还面临着沿海栖息地的丧失和恶化、海洋生物资源过度开发以及陆源污染等环境问题。该区域周边国家高速的经济发展和快速的城市化进程很大程度上依托于环境的牺牲，接近60%的原始红树林地区在过去一个世纪间被破坏，沿海工业行为产生了严重的陆源污染，导致在海盆内部分地区赤潮的不断发生。由此可知，在东亚海区域构建区域海洋合作保护法律制度的必要性。

2、东亚海区域政治、经济、文化利益现状

东亚海区域的政治格局可以大致分成中国、东盟、韩国、澳大利亚四个部分，其中澳大利亚由于其地理位置与其他国家相对较远，其政治利益的影响作用不大。而中国与东盟各国，中国与韩国都存在岛屿争端和海洋划界争端，特别是中国与东盟国家在南海领土争端一直未能得到妥善解决，这种紧张关系导致东亚海区域周边各国极其敏感，即便是在环境保护的问题上，它们也都害怕自己所做出的让步会成为其他各方主张领土或管辖权的依据。因此，造成东亚海区域海洋环境合作保护法律制度的构建步履维艰。而日本和美国对作为交通要塞的马六甲海峡的干预，也使得该区域的政治利益格局显得更为复杂。

“保护和开发东亚区域海洋与海岸带行动计划”于1981年通过，最初只有东盟的5个国家（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国）参与。该行动计划的内容包括：人类活动对海洋环境的影响评估，沿海污染控制，红树林、海草以及珊瑚礁保护，废弃物处理。1994年，其余5国——澳大利亚、柬埔寨、中国、韩国和越南加入了该行动计划。这10个国家在生活生产方式、文化教育、宗教信仰等方面存在很大的差异，尤其是宗教信仰与对环境保护重视程度的不同很容易对区域海洋环境合作保护法律制度的构建产生分歧，阻碍合作进程的发展。

但是近年来，作为东亚海区域两大力量极的中国和东盟在经济上的合作日渐频繁。东亚海区域是该区域7个隶属于东盟成员国国家的重要海上通道，同时也是其国内渔产品的重要来源。由于和中国南部在地理上的毗邻，东盟和中国之间的经济往来也随着二者间联系的日益密切而益发频繁。尤其是进入21 世纪后，中国和东盟之间的贸易往来更是上了一个新台阶。2002年11月，中国与东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》。该框架协议的签订，标志着建设中国—东盟自由贸易区项目的正式启动。2003年10月，中国加入《东南亚友好合作条约》。在多项国际条约的基础上，中国与东盟在金融、服务、投资、农业、信息产业等领域全面合作，并在次区域范围内在交通、能源、电讯等领域展开重点合作，使得双方的经济融合度逐年加深。②经济上的密切合作又为东亚海区域内各国对海洋环境合作保护法律制度的构建开辟了通道、创造了条件。

3、东亚海区域合作保护法律制度现状

东亚海区域海洋合作保护的法律制度的构建进程十分缓慢，是联合国环境规划署下区域海洋项目中发展最差的一个，这与该区域内缺乏区域公约密不可分。东亚海区域至今尚无囊括所有南海周边国家、具有法律拘束力的政府间海洋环境保护区域协定。③各方的合作基础是一份不具有任何拘束力的区域行动计划——“保护和开发东亚区域海洋与海岸带行动计划”，而区域行动仅仅依凭各成员国的“良好意愿”。④而且东亚海区域海洋合作保护的法律制度由于缺乏区域公约的统领，而呈现出碎片化和行业化的特点，目前该区域合作保护的现有法律成果包括双边或多边区域和分区域协定、宣言和决议以及区域分区域项目和行动计划。没有区域公约的框架，使得东亚海区域在协定、软法、组织、项目和计划之间缺乏沟通，海洋环境保护内容的重叠和遗漏，进而造成本已不足的资金和人员的浪费和短缺。除此之外，东亚海区域海洋环境合作保护的法律实施机制十分羸弱，虽然在国际环境公约和软法中明确规定了环境保护的基本原则，也有具体的项目和行动计划，但是东亚海区域合作的实际行动仍十分有限。具体说来，东盟是东亚海区域合作最早的推进者之一，但是东亚海周边拥有最长海岸线的中国仅仅是东盟的对话伙伴国，从合作的范围来看，调研、科学研究和培训是目前为止环境合作的主要内容，实际的环境保护合作措施并没有看到。

二、东盟在海洋区域合作保护中的作用

1、东盟在东亚海区域合作保护中的积极作用

首先，东亚海区域海洋项目的10个国家中7个来自东盟，加上东盟是最早开始推动东亚海区域合作的，所以尽管东盟单个国家的综合实力不及中国，东亚海区域周边海岸线长度也不及中国，但是东盟在该区域海洋区域合作保护中的作用仍至关重要。东盟可以很好的联合起东亚协作体10个国家中的7个，有助于减少分歧，为在该区域实现合作创造条件。同时，东盟作为东南亚地区政府间、区域性、一般性的国家组织，一定程度上代表了这些国家的共同意志，这为在东亚海区域建立海洋合作保护法律制度提供了便利，不需要10个国家进行多边合作，只需要澳大利亚、中国、韩国和东盟四方进行合作会谈，有利于合作保护法律制度构建的达成。

其次，东盟各国内部签订了大量环境合作计划和国际环境条约，具体见表1。这些法律文件可以作为东亚海区域海洋合作保护法律制度构建的范本，在东盟自身签订的条约基础上，构建出符合东亚海区域各国利益的法律制度，可以说是事半功倍。而且一系列行动计划中也有联合国环境规划署（UNEP）推动下的计划——“东盟分区环境计划”，说明其计划得到了联合国环境规划署的认可，基于此，由东盟来推动东亚海区域的海洋合作保护法律制度的构建，能够更加明确该区域合作保护的目标，更加高效地构建区域法律制度。

最后，东盟与中国在政治、经济、文化、环境保护等方面交流越来越密切，东盟和中国作为东亚海区域两大政治力量。其相互间日益密切的合作对区域海洋合作保护法律制度的构建起到推动作用。2001年中国和东盟宣布用10年时间建成自由贸易区⑤，2002年11月4日，中国国务院总理朱基和东盟十国领导人签署《中国—东盟全面经济合作框架协议》，之后中国和东盟在区域经济合作方面的步伐越来越快。《框架协议》的目标是与东盟结成全面经济合作伙伴，核心内容是确定自由贸易区的目标、范围、措施和时间，为自由贸易区奠定法律基础。除了经贸合作，东盟与中国在多个领域的合作也在加强。目前，中国和东盟已经圆满完成第一份战略伙伴关系五年行动计划，正在20多个领域开展互利合作，双方建立起12个部长级会议机制，成功打造看中国—东盟博览会、中国—东盟商务与投资峰会、中国—东盟中心、中国—东盟环保中心、教育交流周等一系列合作平台，形成全方位、多层次、宽领域的合作格局。⑥由此可见，东盟和中国的合作对于东亚海区域海洋合作保护法律制度的构建具有极大的推动力和积极作用。

2、东盟在东亚海区域合作保护中的消极作用

首先，东盟各国与中国在东亚海区域存在领土争端，政治利益的对立将阻碍东亚海区域海洋合作保护的进程。而且早在东亚海区域项目设立之前，该区域的政治利益对立已然开始。尤其是东盟的成立，本就是为了对抗社会主义体制在该区域的扩张。这种缘于社会体制不同而形成的政治利益对立，在20世纪70年代到90年代期间，有着十分明显的表现。特别是近年来，中国和东南亚各国在南海历史遗留问题上争议不断，甚至于菲律宾直接将中国告上国际法庭，种种政治利益的对立、矛盾的升级都使得该区域海洋合作保护显得微不足道，法律制度的构建更是无限搁置。基于此，东盟作为与中国政治利益对立的另一方，推动区域合作保护法律制度的构建便不是特别积极。

其次，东盟国家大多还比较贫困，相对于海洋环境合作保护更多的是对经济发展、人民生活水平的关注，因而东盟很可能在推动区域海洋合作保护中是消极被动的。东盟国家大多没有强大的经济实力去改变当前的生产、生活方式，环境保护的经济成本过高会令多数国家止步于此，依赖外部的经济资助成为现实需求，一些致力于环境保护的国际组织便会借此介入该领域提供经济、政策支持，例如联合国环境规划署推动下进行的“东盟分区环境计划”。但是相关国际组织所制定的“建议”或“标准”并不完全适用该区域的情况，这样制定的法律制度必然是效果不佳的。而且东盟各个国家之间在经济、社会、宗教等诸多方面差异巨大，加上东盟内部矛盾和其他外部国家的影响，东盟组织并不完全具备“对外发出一个声音”的能力，东盟内部的决策机制实行寻求一致和协商原则，同时还强调对尚有争论的议案延缓做出决议，或者在决议形成后各国仍可保留自己的意见。在这个大原则之下，想立即使新的环境规则获得广泛的同意并不现实，若东盟内部无法达成一致，想促成对东亚海区域的合作保护法律制度构建便是无稽之谈了。

最后，东盟目前签订的环境保护法律条约多为软法，不具有很强的约束力。东盟地区的环境保护主要是通过一系列宣言、声明和行动计划来实现的，这些软法性文件虽然名头响亮、指向明确，却由于内容过分宽泛、缺乏可操作性，尤其是未对签署国做出具体的义务和责任要求。因此对东亚海区域合作保护法律制度的构建只能用作参考，该区域的法律制度构建更多是希望可以起到区域公约的效果，而不仅仅是原则性条款。所以，东盟目前在环保法律条约的制定和实施上经验并不成熟，依靠东盟推动东亚海区域合作保护任重而道远。

三、东盟推动东亚海区域海洋合作保护法律制度构建的展望

东亚海区域合作法律框架的发育迟缓，其原因是各海洋区域所共有的政治经济利益多样化、历史遗留的领土争端等问题。但是管辖权争端不应成为南海区域合作的障碍，国际上其他海洋区域内有领土争议的当事各方绝大多数已经接受了为避免环境持续恶化优先考虑在环境保护方面进行合作，协议各方可以在保留领土主权的前提下商讨海洋合作保护事宜。在南海这样的闭海和半闭海，相邻各国彼此受到共有资源的影响，通过协调和合作的努力，选择最具战略性的路径可以扭转环境恶化的趋势。东亚海区域有机会，利用国际环境法最新趋势发展出新的海洋环境保护区域合作范式和方法。

同时，东亚海区域合作的核心问题是内部主导力量的缺位，中国作为该区域内的大国推动合作是必然，但不应忽视东盟在这一区域合作项目中的积极作用。在东亚海区域，东盟与其他国家在经济贸易等各个领域的合作越来越多，东亚海区域内各国之间的利益越发的趋同，因此未来关乎各国经济发展利益的海洋环境保护，必然会得到各国更大的认同，若是东盟积极推动区域合作，努力使各国对海洋环境保护所体现的利益取得认识上的一致，那么合作法律制度便会顺其自然地构建出来。（作者单位：武汉大学中国边界与海洋研究院）

注解：

① 联合国环境规划署区域海洋项目作为一项通过区域活动来实施的全球项目，开始于1974年。该项目是管理海洋和海岸资源以及控制海洋污染的一种区域性手段。区域海洋项目目前由14个海区构成，按照地理区域分为：地中海、西非和中非、东部非洲、东亚海、南亚海、西北太平洋、波斯湾和阿拉伯湾、红海和亚丁湾、南太平洋、东南太平洋、泛加勒比海、黑海、东北大西洋、波罗的海。已有140多个沿海国家和地区参加了该项目。

② 张相君.“区域合作保护海洋法律制度研究”[J].中国海洋大学学报，2011（4）：1-5。

③ 隋军.“南海环境保护区域合作的法律机制构建”[J].海南大学学报人文社会科学版，2013（6）：12-21。

④ 张相君.“东亚海区域海洋环境保护法律制度的构建”[J]广东海洋大学学报，2011（2）：7-12。

⑤ 中国—东盟自由贸易区是指中国与10个东盟国家（新加坡、印度尼西亚、菲律宾、文莱、泰国、马来西亚、越南、老挝、缅甸以及柬埔寨）之間通过签订《中国与东盟全面经济合作框架协议》，在2010年中国与东盟6个老成员国（新加坡、印度尼西亚、菲律宾、文莱、泰国及马来西亚）和5年的宽限期后的2015年中国与东盟4个新成员国（越南、老挝、缅甸及柬埔寨）实质性削减关税和其他限制性贸易法规，而组建的允许货物贸易、服务贸易、投资等方面在这些国家之间自由流动的区域经济一体化集团。

⑥ “习近平2012年9月21日第九届中国-东盟博览会讲话”.中国-东盟环境保护合作中心：http：//www.chinaaseanenv.org/。