张惠

[摘要]我国土地储备制度从建立已走过20多年的发展历程，成就与问题并存。本文通过文献综述对于我国现行土地储备制度进行梳理总结，探究土地储备制度的诞生背景、发展历程与现存问题，并提出相应解决对策。研究结果：我国土地储备制度的诞生是社会主义市场经济改革的必然结果，历经探索发展、全面推行、立法建制、规范完善四个阶段，存在政府定位不清、收储范围扩张、资金筹措困难等问题，明确管理体制、制定合理规划、拓宽融资渠道等方式是未来我国土地储备制度的转型之道。

[关键词]土地储备制度；发展历程 ；转型

[DOI]1013939/jcnkizgsc201547194

20世纪90年代以来的我国城市土地改革为社会经济发展提供了强大的引擎动力，而在此过程中应运而生的土地储备制度可以说是深化改革中的又一次制度创新。我国的土地储备制度广义上指土地收购、土地整理和土地供应的全过程，在一定地域空间范围内，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划的要求调整土地利用关系，改善土地利用结构，提高土地资源的利用效率，以此促进经济、社会、环境的良性互动。而狭义上的土地储备制度具有更明确的行为主体即市县人民政府的国土资源管理部门，国土资源管理部门以调控土地市场、促进土地资源合理利用为目标，依法取得土地并进行开发、储存以备供应土地的行为。就全球范围来看，土地储备制度最早可追溯于1896年荷兰阿姆斯特丹，随后德、法、英、美等国家纷纷建立具有地方特色的土地储备制度。1996年上海市成立了我国第一家土地储备机构，标志着土地储备制度在我国的正式建立。土地储备制度作为一种制度创新，对于我国社会经济的发展产生了极其重要的作用，但在其不断地发展与完善过程中也暴露出诸多问题。及时总结我国现行土地储备制度，对于改进和完善这一制度无疑是必要的。

1土地储备制度产生的背景

11社会主义市场经济的必然结果

摆脱贫困、解决温饱、走向小康，改革开放以来的无数事实有力地证明了只有建立规范的社会主义市场经济体制，才能更好地实现社会主义市场经济的长久繁荣。土地作为一种极其特殊的生产要素具有自然经济双重属性，其市场结构由资源的稀缺程度以及资源的占有形式两方面共同决定。我国国土面积位居世界第三，但是可利用的土地资源却尤为稀缺，这一客观事实决定了需要国家对土地进行完全垄断才能保证稀缺的公共物品在全社会范围内的合理利用与有效配置。当市场这只“看不见的手”失灵时，政府必然使用那只“看得见的手”对稀缺公共物品进行分配，实现宏观调控的政府职能。也正是基于这种国家对于土地完全垄断的倾向，土地储备制度才在全球范围内受到越来越多的应用，在我国范围内的推行显得迫在眉睫。

12国有企业改制重组的相伴产物

1993年十四届三中全会的召开明确了我国国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，由此拉开了影响深远的国有企业改制重组的序幕。伴随着国有企业改制重组过程的是数额庞大的改制资金需求，下岗职工的安置补偿、生产技术的转型升级以及国有企业的减债增资都需要资金支持，然而国有企业对于资金的需求难以得到有效满足，商业银行不愿发放贷款、地方政府财政资金有限。受制于土地交易市场的不健全、土地交易信息的不完全，占国有企业资产很大比例的土地资产在变现过程中困难重重，改制重组的国有企业急需一个有效平台以实现这一“惊险跳跃”。在此背景下，土地储备制度应运而生，作为促使国有企业土地资产“重生”的制度创新，在解决国有企业现有困难、缓解地方政府资金压力的同时，也通过对国有企业土地资产的开发整理、上市交易最终实现了土地资产的价值增值与土地资源的高效利用。

13招拍挂土地出让制度的现实需求

2002年国土资源部通过了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》，从而建立了我国国有建设用地的“招拍挂”制度，但需要注意的是实行这一制度的前提条件就是政府要垄断土地出让的供给。由于我国土地供给制度几经变迁，现存国有建设用地存在诸多历史遗留问题，产权不清权属不明使得存量土地的开发再利用难上加难。国有建设用地的使用权出让从建国初的“无偿、无限、无流动”到如今的“有偿、有限、有流动”，“三无”变“三有”的过程中许多单位和企业往往钻政策漏洞，自行处置已有土地资源，绕开政府进行土地转让或出租。国有企业在土地供给市场的这种供给行为造成国有资产的严重流失，成为事实上的多头供给土地，扰乱国有建设用地一级市场的完全垄断。故此，政府为了垄断国有土地一级供应市场，需要土地储备制度的建立，加大存量土地的开发再利用，实现有限土地资源的集约节约利用。

2土地储备制度的发展阶段

（1）1996年，第一家土地储备机构在上海成立，随后各地的土地储备机构如雨后春笋般迅速成长，如今全国各地已有上千家各级土地储备机构。各地土地储备机构在学习国外先进经验以及国内发达城市的实践经验的基础上，结合本地实际纷纷建立具有地方特色的土地储备制度。纵览全局，我国土地储备制度经历了由地方政府试点探索到向全国推行并最终立法的发展历程，形成了具有中国特色的鲜明发展脉络。

（2）1996—1999年，是土地储备制度的探索发展阶段，其代表事件是上海、杭州等地纷纷建立土地储备机构。1996年11月上海市土地发展中心成立，这是我国第一家针对土地的储备开发机构，旨在通过市场化的运作方式，实现政府对土地供给的宏观调控。1997年7月30日杭州市土地储备中心成立，同时建立了土地收购储备管理委员会，其建立初衷是政府为解决国企改革过程中的土地资产变现问题。随后，南通、青岛、武汉等地纷纷成立各地土地储备机构。

（3）1999—2003年，是土地储备制度的全面推行阶段，其代表事件是“杭州经验”的推广。从全国土地储备机构的工作目的来看，各地开展土地收购储备工作主要是为了实现集中土地供应、调控土地市场、推行“招拍挂”土地出让制度，并以此提高土地利用收益、盘活国有企业土地资产、筹措城市建设经费。就各地具体实践经验来看，“杭州经验”的推广，使得数百城市成立土地储备机构，开展土地储备工作，在盘活国有企业资产、提高政府财政收入等方面具有一定积极影响，但面对城市建设用地的快速增长需求各地在土地资源的集约节约利用等方面成效有限。

（4）2003—2007年，是土地储备制度的立法建制阶段，其代表事件是《土地储备管理办法》的出台。在这一阶段，各地土地储备机构快速发展，随之而来的是土地调控中出现了建设用地总量增长过快、低成本工业用地过度扩张等问题。针对土地储备制度实施暴露出来的问题，2006年国务院以通知的形式明确要求加强国有土地储备管理，建立土地储备资金财务会计核算制度，2007年出台《土地储备管理办法》从国土、财政、银行三部门职能范围出发对土地储备工作予以规范。由此，土地储备制度正式确立，土地储备中心具有了明确的法律地位。

（5）2007年至今为土地储备制度的规范完善阶段，其代表事件是政府各部门规范性文件的出台。从2007年《土地储备管理办法》的出台，到国土资源部、财政部、中国人民银行及银监会联合出台《关于加强土地储备与融资管理的通知》，土地储备制度在实践中不断得到完善。从1996年上海市土地发展中心的建立到历经十余年的全国各地的实践检验，土地储备制度有效解决了原先土地无偿使用制度下留存的诸多历史遗留问题，为政府培育土地交易市场、规范土地交易行为、优化土地资源配置、促进国民经济发展发挥了重要作用。

3土地储备制度的现存问题

31土地储备中的政府定位不清

在全国各地土地储备制度实行的现实情况来看，土地储备中心往往扮演着双重角色，一方面经由政府授权行使政府职能，另一方面根据市场经济规律而从事企业经营活动。既是“裁判员”又是“运动员”，双重职能在政策黑箱中运作往往引来诸多争议。单就土地储备中心的政府职能来看，土地储备中心必须以社会公共利益的最大化为目标，追求社会公平。反观土地储备中心的企业职能来看，又要求土地储备中心以企业利润最大化为目标，追求资源配置的效率与效益。在同一时空下，土地储备中心受困于这双重角色的限制，举足不前难以取舍。

32土地储备中的收储范围扩张

土地储备的收储范围在《土地储备管理办法》中已有明确规定，要求土地储备来源为依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用土地征收批准手续的土地以及其他依法取得的土地。但随着新型城镇化的飞速发展，土地日益成为地方政府获取收益的主要渠道，相应地土地储备制度也逐渐发生变化，收储范围不断扩大化，即由最初的以土地回收和土地收购为主，转为以土地征收为主。无论是国外土地储备经验的借鉴还是我国建立土地储备制度的初衷，均要求储备土地以存量建设用地为主。但在日益增长的土地需求面前，各地土地储备中心难以经受巨大经济利益的诱惑，收储土地中新增建设用地比例不断增加，大多数在50%以上，更有甚者超过80%。法律条文本身的模糊性以及征收制度中的地价补偿，使得收储范围严重扩大，土地储备制度偏离建立时的初衷。

33土地储备中的资金筹措困难

土地储备，由于其项目体量较大，运作周期较长，对于资金需求的支持就显得尤为重要。事实上，无论国内外每个城市在土地储备制度建立的初期都曾遇到资金筹措困难的问题，有的城市顺利化解矛盾，有的城市因此陷入僵局。就我国大部分城市土地储备机构的运作机制来看，政府前期投入是主要来源，但是资金量较少，其他融资渠道又以单一的银行贷款为主。而银行贷款不仅存在着财务成本较高的问题，还存在着贷款期限与储备土地的运营周期不配套的问题。为了偿还巨额银行贷款，不少地方土地储备机构沦为银行家的“奴隶”，受制于银行还贷压力，被迫违背土地市场规律，过度过量供给土地。

34土地一级市场未完全垄断

提高政府对于土地市场的宏观调控能力是实行土地储备制度的目标之一，但在现实实践中，土地这一具有显著稀缺性的公共物品在“看不见的手”失灵的情况下并没有得到“看得见的手”的有效调控。各地土地储备机构虽然建立了相应的土地储备制度，但对于土地市场的调控能力极为有限。究其原因来看，是由于各地土地储备中心并没有完全垄断土地一级市场。在收购方面，除了各地土地储备中心，旧城改造办公室、建设委员会等部门均能够对国有存量土地进行回收。在出让方面，部分地方政府为了满足城市建设的大量资金需求，采取以土地换资金等隐性土地出让形式。收购与出让方面，土地储备机构均没有实现完全垄断，使得土地市场的规模经济难以实现、城市开发建设效率低下、国有资产流失严重。

35土地储备中的补偿标准较低

纵览现有各地土地储备模式，在征购、回收土地环节均需要对土地以及地上附着物进行一定补偿，但是存在着补偿标准较低、补偿差异巨大的问题。一些土地储备中心贪图操作上的便利性，仅通过几个简单指标就确定补偿金额，使得原土地使用者产生抵触情绪。被收购者的不配合一定程度上增加了谈判难度，迫使土地回收周期延长，土地储备成本上升。另外，因为原土地使用者无法具有与土地储备机构相当的谈判地位与能力，被收购者难以言及收益分配的公平有效。而土地储备中心也更倾向选择谈判能力较弱、收购成本较低的土地以寻求更大的经济利润，对于土地增值收益的分享自然无从顾及。

4土地储备制度的转型路径

自1996年上海市成立土地发展中心以来，我国土地储备制度的发展已经走过了近20年。在全面深化改革的社会大背景下，探索适合我国国情的土地储备制度转型合理路径显得尤为迫切。

41明确土地储备的管理体制机制

现行土地储备制度往往是政府以委托代理或者授权经营的方式由土地储备中心进行土地储备，土地储备中心兼具政府行政职能与企业经济职能于一身。基于这种单向的垂直委托—代理关系，需要使中央政府、地方土地管理部门以及土地储备机构形成相互制约、相互配合的管理体系。此外，还应解决好由于“中央统一立法，地方分级执法”所带来的不同层级之间信息传递失真、管理效率低下等问题。

42制定土地储备的科学合理规划

土地储备制度需要以合理土地供应计划为主导，更需要与现行城市规划、土地利用规划相衔接。按照城市的性质、规模和发展方向，以中长期土地利用规划为指导，科学设置在时间与空间上均与已有规划相匹配的土地储备总量，从而优化土地储备结构和周期。在科学合理规划的管理与协调下，避免地方政府“盲目圈地”、“盲目卖地”的短视行为，最终实现社会效益最大化，项目风险最小化。

43拓宽土地储备的投资融资渠道

针对现行土地储备模式筹资困难的问题，未来土地储备制度的转型需要广开筹资渠道，这样不仅可以增加资金供应的稳定度，而且可以降低投融资风险。具体来看，在土地资源管理水平较高、条件相对成熟的区域，可尝试建立土地基金、发行土地债券等融资方式，解决土地储备过程中的融资难题。由此，逐渐改变原先以地方政府为融资平台的主体、以土地储备为融资抵押物、以银行信贷为主要资金来源的传统融资模式，逐步地通过税收、土地出让金管理等配套制度的建立健全开辟地方政府新的财政收入来源。

44强化一级土地市场的垄断能力

土地储备制度建立的初衷即强化政府的调控能力，而政府强有力的调控源自其对一级土地市场的垄断。因此，对现有土地管理体制进行再次梳理，实现完全垄断一级土地市场是我国土地储备制度的转型之道。由现有土地储备中心负责包括土地收购、储备、出让在内的土地一级市场的运作全过程，真正做到“一个口子进，一个口子出”。通过政府有形之手的调控，合理配置土地这一具有明显稀缺特性的公共物品。

45建立土地储备的公众参与机制

由于我国现有土地供应在一定程度上由政府垄断，并且政府在管理过程中呈现出管理者替代所有者的趋势，使得土地储备的目标逐渐偏离本质，政策黑箱下“寻租”行为频发。因此，让政策黑箱在阳光下运行并将土地储备行为置于全社会关注监督之下则成为保障公民知情权的必然选择。积极引导公众参与土地储备运作过程，加快推行土地储备的信息公开制度，充分保证土地关系人的知情权和参与权，促使土地储备由政府专断向公众参与转型。

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