谢龙祥

摘 要：在社会环境日益复杂的背景下，地方府际合作是区域内地方政府维持和提升自身竞争力的重要尝试。但是，由于政府自身发展及其在社会治理中行为的有限性，导致地方政府在合作过程中面临着一系列的现实困境。因此，需要从明确地方政府间的合作定位、建立科学合理的府际关系协调机制、构建多中心府际合作治理模式、健全地方府际合作相关法律法规等多方面入手推动地方府际合作的有效开展。

关键词：地方府际合作；地方政府；机制

一、地方府际合作的基本内涵

府际关系即“政府间的关系”，指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。[1]地方府际关系，主要指的是不存在隶属关系的地方政府之间的互动关系，实质就是政府之间的利益分配和权利配置关系，表现为区域内的地方政府之间为实现共同利益，通过“合作共赢”的方式形成 “府际合作”。具体说来，就是区域内地方政府之间，在达成利益共识的基础上，通过政策支持、制度保障，以及科学有效的协商机制和组织的构建，有效整合区域内的优势资源，发挥区域内地方政府的整体效能，实现统筹发展。

二、地方政府合作面临的现实困境

（一）政府发展的自利性，导致府际合作关系松散

随着市场机制的日益发展，地方政府为了实现自身利益的最大化，其行为常常是基于自身利益的考量而不是区域内整体发展的内在要求。诚如同城圈内达成共同协议的各个地方政府，由于经济发展状况的差异，通常也表现为各自独特的利益偏好与诉求。“囚徒困境”理论恰恰说明了这种个体的理性造成整体的非理性现象。

（二）公共管理的碎片化，导致府际合作水平不高

在政府管理领域，“碎片化”指向的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。[2]公共管理的碎片化是由于传统公共行政功能分化而产生的管理职能的分散化、分权化状态。在这种情况之下，会引发转嫁成本、项目冲突等问题。从交易费用的角度来看，地方府际合作也是一种市场交易，然而，由于各地方政府及其部门之间存在着碎片化的管理倾向，合作过程中各种障碍性因素也会不断产生，从而造成交易费用的增加，将会打击地方政府间合作的积极性，形成府际合作的阻力。

（三）协调机构的缺位性，导致府际合作成效有限

当前地方政府在合作中通常采用联席会议的组织形式，但是联席会议采取集体磋商的形式，其决策的有效性很大程度上取决于地方政府主要领导人的主观意愿。因此，在谈及实质性利益问题时就容易出现分歧甚至无法达成合作。此外，联席会议只能从宽泛的角度制定合作策略，而缺乏更细化的政府合作组织和跨区域的协调机构，难以对政策的执行过程和执行情况进行及时地协调和监督，造成政策效益的损耗，从而导致政府公信力的降低，严重影响府际合作的成效。

（四）合作主体的单一性，导致府际合作深度不足

地方府际合作强调区域内的地方政府建立起多维的互动关系，也就是说，地府府际合作的展开应该采用一种多中心、网络化的治理模式。但是从当前已经确立的同城圈内地方政府合作的现实来看，区域内的地方府际合作还只是单纯依赖政府这一主体来推动，在同城圈内地方政府所签订协议的内容中也并未体现出如何发挥企业和非政府组织在府际合作中的作用。在这种情况之下，市场主体和社会主体在参与同城化过程中的自发性、积极性就无法被调动起来，同城圈内府际合作的推动很容易呈现缓慢性和片面性。

（五）法律法规的缺失性，导致府际合作约束不强

我国目前还没有与区域间地方政府合作相关的立法。地方政府间的合作监督机构也由于缺少法律法规作为制度支撑，在实行监督过程中略显得力度不足，对于地方政府的违规行为也难以通过法律法规方面的依据和指导予以及时的约束和反馈；从区域层面来看，地方府际合作主要是依靠签订协议的形式确立下来，其缺乏制度性的约束力。此外，对于协议中规定的合作项目，也并未划清各自的责任界限，因此就容易出现冲突内容，引发地方保护主义。

三、地方政府合作存在问题的成因分析

（一）传统行政区划限制

府际合作的建构使得区域内各地方经济发展的腹地和空间范围得到扩张，打破传统的行政区划限制。然而在我国以行政区划为界限划分地方事务的公共管理模式早已根深蒂固，地方政府陷入“画地为牢”、各自为政的思维定式，具有很强的封闭性[3]；同时，地方政府又具有很强的排外性质，通过设置行政壁垒，以期保证自身优势。例如厦门，从历史现实来看，虽然缺乏腹地经济，却一直没有把向西广阔的漳州腹地作为主要发展方向，导致自身的发展一直受限。此外，行政区划划分中形成的不同行政等级，造成各地方话语权的不平等，为各行政区的沟通增加了障碍。

（二）体制机制供给不足

现阶段我国地方政府最常采用的是行政机制，[4]但是行政机制需耗费大量的交易成本，在涉及到地方核心利益时，地方政府间很难达成一致协议。陈瑞莲教授指出“地方政府间的关系应该从对抗性的竞争走向合作，建立双边或多边的协商机制，实现良性互动，降低交易费用”。[5]从合作形式来看，当前我国区域内地方府际合作中就是因为缺乏信息交流机制、行为约束机制、产业协同机制、资源配置机制等机制建设，才导致合作组织分散、约束力不强，严重影响区域合作的有效推进。

（三）政府职能缺位越位

府际关系的调整受制于政府职能的转变。[6]同城化进程的发展，将推动各种资源要素跨地区、高速度的流动，这一进程会在很大程度上突破现存的行政关系，要求各地方政府从整体上把握地区的发展与区域内的合作，科学分工，确保区域内利益的合理分配，规避地方保護主义、搭便车、负外部性等现象出现。但从当前的现实情况来看，各地政府在履行职能方面存在缺位越位，一是在合作中存在职能交叉的部分，各地方政府都不愿放弃手中的权力；二是在签订相关协议之后，各地方政府在落实合作项目过程中，仍然存在地方保护的倾向；三是在协议内容的执行过程中，地方政府的监管力度不足，导致合作项目实现速度缓慢。

四、促进地方政府合作优化的对策建议

（一）明确地方政府间的合作定位

地方府际合作强调打破传统行政区划的观念，建立在权力和资源上相互依赖、开放和合作的区域内各地方多元共赢的关系模式。具体来说，地方政府间的合作定位可以采用三种模式：第一，错位发展。区域内的各地方通过合理划分各地区的功能定位，形成协调发展的产业分工布局，从而促使各地区发挥自身的独特优势，提升区域内的整体利益；第二，资源整合。通过整合区域内不同地区的资源，促使省会城市、经济发达地区将自身的优势资源辐射到周边地区，实现区域综合效益最大化。

（二）建立科学合理的府际关系协调机制

府际关系在某种角度上来说是一种政策面向，涉及到跨区域且在政策形成、执行与评估过程中行动者的互动关系。在联席会议这一组织形式的匡扶下，构建相应的府际关系协调机制。第一，成立地方政府间的利益协调机制。通过建立相应的利益共享和补偿机制，成立跨区域的利益协调管理机构，建立高层领导对话模式等，有效实现产业协同，保障区域内共同利益分配的相对公平，提高地方政府合作的积极性。第二，构建便捷的信息沟通机制。通过建立相应的协商制度，实现具有平等对话权机构的对接，在及时解决矛盾从而避免产生冲突的前提下，努力构建起一种良性的互动关系，从而降低地方府际合作中的交易费用。第三，建立规范的市场交易机制。

通过成立跨区域的市场监督机构，规范市场行为，防止分割区域市场、恶性竞争等现象的产生。

（三）构建多中心府际合作治理模式

1、加快转变政府职能，科学划分区域行政管理权限

传统行政区划的概念导致了地方政府各自为政、地方保护主义等状况的产生，只有打破行政壁垒，真正实现区域内地方政府的协调配合，才能建立起同城圈内统一的市场体制和公共服务体制等。这就要求各地方政府积极转变职能，弥补和调整自身缺位越位的方面，更多地通过监管、保护的行为保障同城圈内地方府际合作的有序展开。同时，同城圈内的地方政府需要科学地划分区域内的行政管理权限，通过整体统筹、综合協调、信息公开、轮流评估等措施维系地方政府间公平互利的伙伴关系。

2、发展区域治理组织，鼓励非政府主体参与府际合作

府际合作治理是“为了实现或增进公共利益，政府部门和其他众多公共管理主体彼此合作，实现权力共享，共同管理公共事务的过程”。[8]因此，府际合作强调多中心的治理模式。各种层次和形式的行业协会可以通过建立跨区域的行业联盟，探索市场资源的有效配置和整合，协调企业间的矛盾和冲突，并为区域内的协调管理提供有效的政策建议。此外，非政府组织和社会公民还可以通过对地方政府及其官员实行有效的监督、合理表达自身的利益诉求、参与政策议程等，提升地方府际合作的合法性。

（四）健全地方府际合作相关法律法规

一般而言，府际合作机制能否有效运转，制度环境是基础保障。[9]具体需要从三个层面入手：第一，制定地方组织法，为地方政府合作提供法理依据。明确地方府际合作的合法性，为地方政府间合作的建构提供明确的制度性指导，具体包括市场秩序的规范、产业结构的协同、资源的流动和共享、共同利益的分配、公共服务一体化的建设等方面。第二，完善区域合作法规制度，协调约束区域内地方政府行为。通过制度性的内容明确划分区域内政府的权力边界，将各地方政府承担的责任具体化，可以有效规范、约束区域内各地方政府的行为，使其符合区域整体发展的要求，防止恶性竞争、行政壁垒的产生。第三，区域内地方政府间达成的协商内容，也要上升到法制的轨道。对于已经确立的协商结果，需要将双方所签订和协议和契约的内容赋予法律的强制约束力，对于违反其中内容的行为，需要给予相应的惩处。（作者单位：福建师范大学公共管理学院）

[基金项目]教育部人文社会科学研究一般项目（青年基金项目）：多元复合问责机制及其问责力评价体系研究（编号：10YJC810002）；福建省教育厅A类人文社会科学研究项目：后危机时代的政府治理变革研究（编号：JA10158S）。

参考文献：

[1] 谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2000，（1）：26-33

[2] 谭海波，蔡立辉.论“碎片化”政府管理模式及其改革路径[J].社会科学，2010，（8）：12-18

[3] 赵晓雷.整体性治理理论视角下的中国府际关系研究[J].河北大学学报（社会科学版），2011，28（4）：54-56

[4] 王义.构建复合机制 提升地方政府合作水平——以山东半岛蓝色经济区为例[J].云南行政学院学报，2013，（5）：79-82

[5] 陈瑞莲，张紧跟.试论区域经济发展中政府间关系的协调[J].中国行政管理，2012，（12）：65-68

[6] 杨龙.变革与调整：多元治理中的府际关系[J].人民论坛·学术前沿，2012，（6）：25-33

[7] 杨龙.中国区域政策研究的切入点[J].南开学报（哲学社会科学版），2014，（2）：88-102

[8] 何精华.府际合作治理：生成逻辑、理论涵义和政策工具[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2011，40（6）：41-48

[9] 汪伟全，许源.地方政府合作的现存问题及对策研究[J].社会科学战线，2005，（5）：294-296