邓学明

摘 要：加强和改进新形势下对监狱民警队伍的管理监督方式，着力解决监狱民警队伍监督缺位、权力滥用、违法犯罪苗头等突出问题，牢固树立忠诚奉献、惩教育人的理念，坚持公正廉洁、执法为民的宗旨，进一步提升监狱民警队伍的管理效能，打造一支清正、廉洁高效的监狱民警队伍，为实现监狱各项工作任务又快又好发展，提供坚强的组织保障。

关键词：监狱民警队伍；管理监督；机制

新形势下，加强监狱民警队伍日常监督管理，打牢队伍发展根基，不断改进管理监督方式，适应不断变化的复杂局面，显得尤为重要。党的十八大四届全会报告就加强法治工作队伍强调指出，“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”这一重要论述为监狱民警队伍管理监督工作指明了方向。笔者结合监狱工作实际，就监狱民警队伍管理机制进行了一些探索与思考。

一、当前监狱民警队伍管理监督存在的问题

（一）民警工作环境发生变化，八小时外监督缺位。随着我国法治体系不断完善，监狱布局调整和监狱体制改革完成，监狱的发展空间发生了显著变化，在对外上，与社会联系得更紧密，接触面更广泛，社会观念、生活方式影响更直接，民警接触的人群和事物更复杂，监狱只能在上班期间起到管理监督作用，八小时外的动向难以把握，管理监督更无从下手。

（二）警察价值取向呈多元化，管理方式滞后。随着改革开放全面推进，市场经济迅猛发展，有的守不住清贫，自认为工作付出与工资收入不成正比，在思想上出现了困惑。由于近年来民警年龄结构呈年轻化趋势、文化水平大幅度提升，人生观价值观呈多样化趋势；个别警察放松了思想上的锤炼，放松对自己的要求，监狱传统的教育方式已经拙荆见肘，严格的管理方式给监狱民警带来厌恶感，导致部分民警不作为、乱作为。

（三）民警法制意识不强，违法犯罪倾向突出。有的警察甚至为了蝇头小利丧失职业道德，如前几年有的警察帮助罪犯保管现金，为罪犯购买手机、传递违禁物品从中牟利一些民警平时不关注监狱工作发展，对内部有些方针、政策不是完全理解，如还有相当一部分警察对监狱的法律法规、制度规定不了解，在执法过程中存在徇私舞弊、滥用权力等现象，导致违法犯罪，最终被清除警察队伍。

二、监狱民警队伍存在的管理监督问题原因分析

纵观监狱的队伍管理监督现状，不难分析出，现行法律关于刑罚执行的规定相对较分散，法律条文简单，存在监督标准不一致、监督主体多元化等特征，监狱刑事执行工作法律法规不健全。

（一）外部监督规定不系统、不规范。《监狱法》只对监狱、法院和检察院的职能和程序做了明确，强调了各自主体内部的监督，各主体外部无综合系统的标准。这社会监督形同虚设，也只有事后被动地进行结果监督。尽管监狱、检察院、法院邀请人大代表、政协委员参与罪犯减刑参与开庭旁听，但时间、人员、环节是有限的，尚达不到全程监督目的。

（二）监区执法权过于集中。目前，监区的管理权和刑罚执行权在一系统内运行，只是形式上分工罢了，尽管监区日常考核与承办刑罚业务不同的民警承担，也有相应的程序标准，但毕竟是监区长领导下完成的，这种权力流程的设计，很容易形成“一言堂”，滋生民警的犯罪动机，存在职务犯罪风险。

（三）监狱的执法监督机制还未健全，监督乏力。孟德斯鸡说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”，可见，只有以一种权力制约另一种权力，才能对权力实施有效的监督，权力也就不会越过边界。在监督机制不健全的情况下，当两者起冲突时，监督往往被权力形式化或同化，甚至忽视。尽管法律明确了检察机关应对监狱执法活动进行监督，检察机关与监狱两家也出台了联系制度明确了监督内容和形式，此项制度仍然还不够规范和明确，检察机关也因人力、制度原因对监狱无力实行有效全程监督，更多是事后监督；外界因時空、监狱管理特殊性等原因更无法对监狱展开全程监督；而监狱系统内部对各个单位的“一把手”也是事后监督。

三、完善监狱民警队伍管理监督机制的几点思考

（一）建立教育预警机制

随着我国改革开放深入推进，经济社会水平不断提高，综合国力不断增强，法制建设不断完善，监狱经费保障越来越到位，为切实肩负起维护监管安全稳定责任，为切实履行教育改造罪犯的法定职能，创造了良好的法治和外部环境。但社会不稳定和诱惑的因素依然还存在，生于忧患，死于安乐，对民警强化风险意识教育大有裨益。建立教育预警制度，创新教育预警形式。一是以案释纪，以案析法，筑牢廉洁守法的思想防线，参观反腐警示教育基地，组织民警到地方法院旁听庭审，开展廉政格言警句书画比赛，举办警示教育报告会等廉政教育活动，增强红线意识；二是树典型、学典型，筑牢遵守公德的道德防线，表彰“五好家庭”先进典型，学习全国道德模范，增强恪守道德的自觉性和主动性；三是以“案”吸训，增强维护监狱安全底线意识，组织民警座谈监狱系统发生危害监狱安全典型案例，观看大案要案警示录，增强民警忧患意识、职业风险意识、底线意识。

（二）完善执法监督机制

执法监督机制，就是完善业务监督和纪律监督相互渗透、内部监督和外部监督相互结合的监督机制。一是完善 “一岗双责”的执法监督责任制，各级领导要按主管或分管的工作主动履行监督职责，对本单位（部门）民警在执法活动中存在的违法违纪问题要及时进行处理和督促整改。二是建立执法督察制度。执法督察制度，强调对执法过程的监督，其督察的范围是监狱的全部执法活动，重点是对监狱警察执法行为和执法关键环节的监督，把业务运行中的偏差和违纪苗头，及时消灭在萌芽状态中，防止民警违法违纪行为发生，做到监督“关口前移”。三是要完善内部执法监督制度，进一步规范人权、财权、物权、事权等权利，对执法的各个环节都要有相应的监督制约措施和手段，对重要执法活动和腐败易发、多发的部位及环节要实行部门与部门、民警与民察之间相互“交叉作业”，建立执法审核、复议制度，对风险高的岗位实行定期轮岗制度。四是完善执法标准外部监督制度，目前，外部监督日益呈现多元化状态，且要求和标准不一致，社会和新闻媒体已将监狱的执法活动纳入其重点关注范围，为确保执法监督法律化、制度化、规范化、常态化，必须明确监督主体、主体资格、主体权利和义务、监督程序、监督内容、监督标准、监督反馈、监督责任等内容，因此，制定一部《监狱执法标准监督条例》是很有必要的。

（三）完善执法约束机制

一是要尽快修改现行《监狱法》，吸收司法部和地方监狱管理部门出台的内部管理规定，对《监狱法》相关内容进行修改和补充，增强其操作性和指导性，如应增设相应条款，明确规范民警执法行为；二是要完善监狱执法活动和监狱民警执法行为的标准和程序，结合执法岗位和流程，把执法工作的具体内容、标准与职责一一对应，层层进行梳理分解，做到标准、程序规定明确、具体、操作强，既相互制约，又有利于监督。如对罪犯的行政奖惩、罪犯计分考核、岗位工种安排、分级处遇、职能犯的选用等关注度较高的执法行为，要分别制定相应的规定，明确其条件程序及相应的责任。三是建立办案责任终身追究制，对罪犯减刑、假释、暂予监外执行等敏感执法行为，要明确承办人、审核人、批准人的责任，每个环节要留有“痕迹”，其“痕迹”永久保存，便于责任倒查。

（四）建立风险预警评估机制

利用狱政管理、刑罚执行、组织人事、生产管理、财务管理、生产管理等为内容进行各类职业风险系统研究，依托现代信息技术，对《权力运行流程图》是全面准确分析，制作《监狱执法权力风险点分布图》，在此基础上研发风险预警评估系统，包括岗位风险排查、控制、预警、处置预案、责任追究等内容，建立权力运行动态监测分析机制，实行风险点颜色警示制度，正常范围内的亮“绿色”，超过正常标准的亮“黄色”，由政工部门进行组织处理，达到高风险限值的亮“红色”，由纪检部门调查后按有关规定和程序处理。

按照监狱执法权力运行流程，全方位梳理执法各个环节存在的用权风险，按照民警不同岗位、层级，特别关注腐败多发、易发和重要执法敏感部门、岗位的职业风险，分类评估其职业风险程度，分清共性和个性职业风险类别，按照不同类别和对象进行科学评估，并根据风险程度高低，分类制定严密的防范方案，强化内部控制，督促民警用权慎之又慎。

（五）健全执法问责机制

建立监狱民警的执法责任制，督促监狱民警严格依法办事，增强公正执法的自觉性。监狱应当按照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》以及监察部、人社部、司法部《监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定》等规定，对有不按执法标准执行的、超越部门或岗位职责的、违反执法程序的责任部门、基层单位及其民警，按其事实、情节大小依法追究其经济、行政、刑事责任。同时，要实行执法责任事故连带责任制，对存在监督不力、纵容、隐瞒不报等单位（部门）的有关领导也应追究其责任，但也防止将民警职责义务扩大化而过度追究责任。（作者单位：重庆师范大学经济与管理学院）

参考文献：

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[5] 沈军.尹文平.新形势下加强民警非工作时间管理的思考，法制与社会，2012（1）.