毋郁东

摘 要：十八届三中全会公报指出，建设法治中国必须深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益。如何实现司法体系脱离地方政府的干涉，以垂直管理模式推动司法制度改革，成为当前我国法治建设进程中亟待解决的问题之一。本文旨在结合我国现阶段司法体系管理现状，分析司法体系由地方管理向垂直管理转化的必要性及可行性，以期为建立符合国家现阶段发展要求的最优司法体系管理模式提供可行之径。

关键词：司法体系；垂直管理；体制改革

十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）对司法改革作了全面部署，指出“要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。”近日，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在《人民日报》上发表的《深化司法体制改革》一文对《决定》精神作了深度解读，又特别对今后司法改革的各项任务作了概要阐释。[1]《决定》确定了法检省级统管、司法预算独立、法官统一任免在内的司法改革十项重大措施。至此，司法系统垂直管理被列为国政治体制改革的关键内容。

1 现阶段我国司法体系管理模式之弊端

我国的司法体系由法院和检察院共同构成，目前有一种说法认为公、检、法三家及司法局都属于司法机关，但实际上公安机关和司法行政管理机关即司法局与法院、检察院的工作性质并不相同，它们是典型的行政执法机关，与我们所说的司法机关存在较大差别，我们可以把它们称为政法机关，但不能把它们归入司法机关的范畴，因此本文所称司法体系仅指法院系统及检察院系统。就目前情况来看，因财政权、人事权等受制于地方，单位编制、资源、薪水都由地方政府配发，基层法院、检察院在其履职过程中常常受到来自地方的压力，很难保持审判、监察的独立性。要改变当前司

法体系中有法不依、执法不严的局面，必须在顶层设计方面下功夫，让司法体系脱离地方政府的利益链条，实行司法体系的垂直管理。

我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”十八届三中全会在司法改革方面再提“确保依法独立公正行使审判权检察权”，要实现这一目标，司法的“去地方化”势在必行，只有将审判权、检察权从地方权力体系中剥离出来，才能真正发挥其维护公平正义，监督政府行为的作用。

2 两种管理模式之比较

我国大部分政府职能部门，长期以来实行“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制。[2]所谓“条管”即垂直管理；所谓“块管”即属地管理。

属地管理又称分级管理，是指地方职能部门不仅需要对上级部门负责，同时还受到地方政府的领导，其主管部门指导只抓工作，而余下的人员调度、经费调配、物资管理等诸多权力则被当地政府控制。在这种体制下，地方职能部门在工作过程中极易受到地方政府的左右及制约，成为地方政府意志的附属品，丧失其本应具有的职能。

垂直管理，是指地方职能部门仅需对上级部门负责，与其有关的一切权力级级收归中央，由中央对其直接进行管理，使其工作的开展不再受到地方政府的干涉。垂直管理体制增强了地方职能部门的独立性，地方职能部门不再向地方政府负责，不再受制于地方，因此我们普遍认为垂直管理体制的采用是使地方职能部门摆脱地方政府干预的有效举措。

司法系统垂直管理就是法院和检察院在“事、人、财、物”权等所有方面脱离地方党委和政府的领导和干预，直接归属于中央，由中央统一领导，使司法系统成为独立于地方党委和政府的另外一只制衡之手，其不再扮演地方党委和政府手中的“棋子”角色，不再被动作为地方利益链条中的重要环节，而成为地方党委和政府必须行法行政的监督力量和对违法行为进行追究的“紧箍咒”。

3 模式转变之可行性分析

实现司法体系的垂直管理重点在于改变思想认识，要尽快走出把垂直管理模式界定为闹党外独立的误区，要认识到垂直管理是为了更好地实现党对司法的领导，而非是脱离党自成一派。当然，我们不能忽视党在实现法治社会中的重要指导作用，无论是属地管理还是垂直管理，二者都离不开党的领导，其目的都是相同的，只是实现的方式不同。垂直管理不是削弱党的领导，而是通过司法独立的手段更好地保障社会安全稳定，实现公平正义，以党对司法机关的领导推动社会法制进程的表现。综上所述，垂直管理与党的领导并不矛盾，它们是殊途同归的。垂直管理对于推动社会法制发展，特别是对于遏制党内腐败、实现依法执政、民主执政、科学执政、创建社会主义和谐社会有益而无害。

积极推进社会法制发展，确保司法机关依法独立而不受任何干预地行使司法权，是党坚持依法执政的重要举措。党的领导和司法独立并非对立，党的领导并不是指党需要对职能部门的一切行为作出管理和干涉，更不是单纯的从自己的立场出发对所有的社会现象作出裁判和界定，党的领导内容更多的是思想和政治上的指引，司法独立并不是企图使司法权力脱离党的领导和监督，坚持党的领导也并不是表现在运用党的决策以及意志来限制和干涉，甚至是取代司法机关依法独立公正地行使其职权，而是在党的正确思想指引下，合法合理地行使司法权，推动社会法制进程。

当今社会发展日新月异，墨守成规的管理方式并不能换来稳定和进步，过去成功的管理经验也并不一定适用于当今社会的方方面面。在这样的情况下，各级政府应该做的就是顺应法治社会的大趋势，在法律的框架内严格把握自身行政行为的公正性、合理性，而各级政府公正性、合法性的保持不能只是“吾日三省吾身”的結果，它必须是通过外部的监督和制衡才能有效实现的，这就需要司法独立作为其基础保障。因此，在当前局势下，司法系统垂直管理应成为我国政治体制改革的关键内容，只有真正做到司法在观念与制度双层面的独立，全会提出的加快建设公正高效权威的社会主义司法制度之愿望才能早日实现。

参考文献：

[1]中央拟修改干部待遇制度 严禁擅自提高职级待遇[EB/OL].理论，人民网.

[2]尹振东，聂辉华，桂林.垂直管理与属地管理的选择：政企关系的视角[J].世界经济文汇，2011（6）：1-10.