唐彩玲　林光辉

2014年，十八届三中全会提出“建立国家公园体制”的决定之后，“国家公园”成为热点议题，环保、林业、住建等多个部门，云南、贵州、贵州、浙江等多地政府争建国家公园，申报开展试点，而美国国家公园在处理资源保护与利用方面积累了成功经验，值得世界各国学习和借鉴。

美国国家公园的建立与发展

从1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，目前世界上已有225个国家和地区建立了3800多个国家公园。1975年国际保护联盟（IUCN）对国家公园的定义也体现了对美国国家公园思想的认同，国家公园是一片“保留有1个或多个生态系统不被人类利用和侵占，其植物和动物物种、地貌遗址和栖息地具有特殊科研、教育和游憩的价值，或其包含有壮丽的自然景观的区域”，“得到国家最强有力的保护，尽可能地消除区域内的利用或占用，使那些促使国家公园建立的生态、地貌或审美的特征得到有效尊重”。

1916年8月，威尔逊总统签署了国家公园管理局成立案，国家公园管理局就此诞生，当时管理的国家公园和纪念地总共为35个。在经历了130多年发展后的今天，美国国家公园更加成熟和完善，成为了包括将近400个保护地，覆盖了8400多万英亩的庞大的保护系统。这些保护单位集中了美国大部分最为壮丽的景观，最有价值的历史和考古遗迹，以及最优秀的文化资源。

美国国家公园建设与管理的特点

管理权具有唯一性和垂直管理特性。美国国家公园系统归于美国内政部管辖，由内政部下属机构国家公园管理局负责公园系统的直接管理，代表国家管理国家公园系统的行政、规划建设、业务技术、旅游经营、人事任免等事宜，在管理权归属上具有唯一性和排他性，联邦、州、地方、部落等的各相关机构是其合作对象和伙伴。同时，在国家公园系统内部实行垂直管理、逐级责任分配制度清晰。

立法先行，分级管理，层级清晰。美国国家公园管理体制的建立和发展与相关立法的支持密不可分，从最早的“黄石公园法案”到后来的“国家公园组织法”和“国家公园一般授权法”，立法为国家公园系统保护的目的、国家公园管理局的工作任务、保护单元的增加、以及一些详细的管理项目如特许经营奠定了方向。

国家公园管理局的日常管理分为三个层级：管理政策，是指令系统中的第1级；由国家公园管理局局长签署的“局长令”是第2级；第3级则包含了1、2级之外的所有专门用于指导员工履行职责时使用的各种专业性材料（如手册、参考册等），涵盖了执行“管理政策”和局长令的具体细节建议，其命名和编号与局长令具有一致性。

公园土地所有权均为联邦所有。美国国家公园土地的联邦所有性质为国家公园管理局统一管理和保护资源、并满足公众游憩利用提供了良好的保证。在绝大多数情况下，国家公园系统内的土地均为联邦所有，但是在国家公园系统的发展历史上和新纳入的国家公园保护单元中，经常会遇到公园授权管理界内的部分土地或土地上的权益非联邦所有的情况，此时，国家公园公园管理局往往采用征收这些土地来维护资源的保护与管理目标。

实现政企分开的管理经营模式。国家公园管理局不在国家公园系统内直接提供商业游客服务项目，而是负责商业游客服务项目的规划、组织、招募和管理监督工作。管理局首先规划形成各种商业游客服务项目，然后通过特许经营和商业使用授权的形式授权私人企业进入和提供服务，并与之签订合同和其它协议，并派出专人对这些服务项目进行监督和管理。

强调技术投入与科学研究。国家公园管理局的管理政策要求在规划、资源监测、资源保护和恢复、解说与教育项目等管理项目中广泛采用最新的最具时代性的技术。同时，公园管理局还有责任开展或支持开展对实现公园管理目标有益的学术与科学研究。公园管理局设有河流、步道及保护帮助项目、美国战争地保护项目、国家历史地项目、历史美洲建筑调查项目、历史美洲景观调查项目等多项基金，专门用于支持国家公园的相关科研工作。

强调公众参与和外部联系。公众参与是国家公园管理局的基本原则和方法，国家遗产资源保护依赖于管理局与社会整体共同群策群力和彼此间的可持续联系，公众参与所指范围广泛，从公园邻近社区到所有其它对国家公园系统热心和关心的社区，不论距离的远近，都是公众参与的所指范围。

一些地方协作授权实体作为多方协调机构与国家公园管理局共同促进遗产的保护，它由遗产区域发起各州与地方发起组成，并经国会授权指定，具体组成人员包括各州的历史保护官员和国家公园管理局的代表，各州、市、县议会的代表、专家、普通公民及相关的非赢利组织等。

美国国家公园建设与管理对我国国家公园建设的启示

加强国家公园建设的各项管理规范以及管理科研基础。上世纪60年代以前，美国国家公园局由于对科学研究的作用重视不足，管理对国家公园内的生态系统造成了相当大的破坏，给国家公园的生态系统甚至对其风景美学价值都带来了很多损失。国家公园的保护与管理是一项技术性很强的工作，美国的教训提醒我们，在我国国家公园的建设过程中必须重视科学研究，消除资源保护管理工作中的随意性、粗放性和盲目性。

有计划地逐步推进全国家公园的法律法规体系建设。我国目前还很难实现美国国家公园式的自上而下的法律法规体系，但是我国可以借助地方的立法权力，自下而上，逐渐展开。从制定单个国家公园的管理办法开始起草制定一些专门性法令如“云南省国家公园体系特许经营管理办法”。基于以上的工作，也将起草国家级的管理办法，并提交给中央政府等相关单位，为国家层面的立法作准备。

积极筹措国家公园管理经费，开拓经费的来源渠道。资金是维系国家公园管理有效运作的关键问题，应该拓宽思维，在依托财政资金和国家公园门票收入的基础上，通过实行特许经营、谋求银行贷款、发放国家债券、吸收国内外企业和民营者向有经济效益的基础设施和公共服务项目投资等方式筹资，推动国家公园发展以及资源的科学保护与利用。

严格执行管理权与经营权分离的管理思路。管理权与经营权的混淆和管理权、土地经营权集于一身的便利将导致管理机构无限制地追逐土地和资源利益，从而造成保护不利的严重后果。我国国家公园体制建设应该学习美国国家公园的特许经营机制，将经营权从管理权中剥离出来，通过特许经营的方式将经营权交给有经验、有实力的市场主体，保障自然保护区的保护与经济价值。

积极推进国际交流与合作。推进国际交流与合作有两大主要的目的，一是吸引国际慈善基金对国家公园的资金投入；再就是争取国际技术力量支持、技术援助以及科研合作项目，在这方面，云南省已经积累了很多经验和基础。目前，可采取的措施包括加大建立国家公园的宣传力度；建立国家公园信息网络；建立国家公园推介网站；举办国家公园系列国际论坛等。