岳振

群众水商品意识薄弱、农业灌溉水费难收取、水利工程难管护、末级渠系不配套、农田用水效率不高，严重制约着贵州农业生产发展。要想解决问题，必须进行深入改革。贵州省水利厅抓住改革机遇，从农业水价综合改革破题，采取一系列措施破解农业灌溉难题。

长期以来，在贵州大部分地区，水权与水价一直是个模糊不清的问题。由于政府职能部门基本服务不到位、农民节水与商品意识不强、水利设施陈年老化等，导致水资源没有得到高效利用。长此以往造成的局面是：“农民对缴纳农业水费有抵触心理、水管单位农业水费收入锐减以致影响其生存发展、农民和水管单位的矛盾呈现激化趋势。”

“必须加快推进农业水价综合改革，建立起反映水资源稀缺程度和供水成本的农业综合水价形成机制，充分体现水资源的商品属性，缩小供水收入和供水成本之间的‘剪刀差，促进水利工程良性运行。”贵州省政府党组成员、省委农工委书记、省水利厅厅长黄家培说，这是落实党的十八届三中全会关于深化资源性产品价格改革部署的具体举措，也是体现水资源商品属性的本质要求。

突破“两难困境”

农业水价综合改革已经被提上国家议事日程，习近平总书记、李克强总理、汪洋副总理对此项改革都有明确要求。“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”成为中央明确的新时期治水思路，农业水价综合改革也已被列为落实“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策措施的督导重点。

致使农田水利工程无法良性运行的一大原因，是农业水价形成机制不合理，农业水价总体偏低。数据显示，目前，全国平均农业供水成本为每立方米0.26元，而供水价格为每立方米0.09元，仅占供水成本的35%，即便如此低的水价，全国农业水费的实收率也只有76%。

贵州亦然。据贵州省水利厅的相关调查，全省农业用水的“价格问题”比较复杂，集中体现为三大问题：“农业灌溉水费收入与供水成本差异过大”、“农业水费征收难度较大”、“渠道淤塞，水毁严重加重了农民水费负担”。

收入与成本差异过大，直接影响到供水设施的正常运行。调查数据显示，贵州省水利工程的水价核定水平过低，从典型调查的平均情况看，农业用水测算水价为每立方米0.107元左右，核定水价为每立方米0.039元左右，核定水价占测算水价的36%，而水费的征收率不到20%。实际上，水管单位的供水成本仅收回8%。收入与成本的差异使得水利工程管理单位亏损严重，供水工程维修困难，工程老化失修严重，效率、效益低下。

值得注意的是，农民在用水付费上存在“认识误区”：没有把灌溉用水与种子、化肥、农药作为农业生产资料同等对待。农民群众的水商品意识淡薄，对用水收费不理解、有疑虑，不愿意交水费;现行水价政策宣传不到位，农民理解上出现偏差，水费征收遭遇尴尬。

贵州省很多灌区的渠道兴建于上世纪六七十年代。由于建渠时间长，初建标准太低、后期维修养护投入不足、工程设施老化、建筑物不配套且损毁严重，渠道“跑、冒、滴、漏”现象十分严重，灌溉水利用系数偏低，2013年全省灌溉水利用系数为0.44，也就是说，在全省农田灌溉过程中，有56%的水资源被浪费。渠系建筑物中，分水闸极少，且分水口基本没有闸控制，农户用水时，常常是“上游筑堤拦水，下游扒口放水”，经常发生用水矛盾。渠系大多无量水设施，用水时凭经验按过水深度和时间估算用水量，实际到村、到田间的水量约为放水量的35%—40%甚至更低，造成农民实际水费负担加重。

打破当前局面，用水价格上涨是必然趋势，改革的目的就是需要用价格体现资源价值。但传统观念认为，农业水价改革容易陷入“两难困境”，即既要照顾“农民群众是弱势群体、农业是弱质产业，水价改革要考虑农民群众的承受能力”，又要考虑“水资源的稀缺性和水利工程的运行维护成本”。左顾右盼便形成思维束缚，改革难以推进。

“农灌水费收费难，一个根本性原因在于传统农业产业化程度低、农田水利灌溉效益不高，农民的水费承受能力不足。”黄家培分析说，农业水价综合改革的有一个前提，是调整农业产业结构，农业产业化、规模化、组织化程度高的水利灌溉项目，水价改革工作就容易推进。

贵州省农业水价综合改革的任务，是“明晰农业初始水权、建立合理的农业水价形成机制、建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制”，核心是建立科学合理的水价形成机制，并且要“全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益”。黄家培说，“守住发展和生态两条底线的双重任务，倒逼我们必须尽快建立起科学合理的水价形成机制，通过水价杠杆促进农业节水，提高水资源的利用效率和效益”。

实现“以水养水”

去年，贵州省在惠水县和贵定县开展了农业水价综合改革试点，探索解决水价形成机制、水利设施产权归属以及水利工程改造等问题。改革试点项目的基本措施，主要体现在四个方面。

首先是实施末级渠系节水改造工程，通过改造，项目区内末级渠系上下匹配，设施配套齐全，量测水设施满足计量收费要求，技术指标达到预定的目标及有关规范要求;其次是明确末级渠系工程产权，在项目试点，小型水利工程产权明确给村集体;第三是各项目区根据实际情况，申报成立农民用水户协会，拥有产权的村集体根据相关制度要求和程序，一次性将产权管理、使用、水费收支等相关责、权、利移交给农民用水户协会，全面推进农民用水自治;第四是实行农业终端水价，水价改革后，项目区终端水价提高，水费计量点确定为农渠进水口，保证了工程管理维护费用和农民实际用水量，减轻农民负担。

改革实施前，在贵定县农业水价综合改革试点项目区——云雾镇云雾湖灌区和盘江镇马场河灌区，其支渠及末级渠系设施处于有人用、无人管状态，造成渠道老化失修，工程效率逐年下降，群众对缴纳水费的积极性不高，因管理维护资金不能得到持续保证，灌区渠系管理非常薄弱。

改革试点项目启动后，通过对干支渠、末级渠道、管道以及计量设施等设备的升级改造，以及用水户协会等制度建设，之前的一系列问题得到了较好解决。

贵定县将项目区的末级渠系、量水设施、灌区输水管道、水池等小型水利工程产权明确给村集体，并向受益村村委会颁发产权证书，由村委会将使用权和管理权委托给农民用水户协会进行管理，并明确产权人在不改变工程供水功能的前提下，有权对水库及山塘采取租赁、承包或拍卖等方式，进行工程资产开发经营。

“产权明晰后，不仅扭转了以往农民在水利工程维修上对水利部门的依赖，同时也搞活了水利工程的经营权，最大化发挥工程经济效益，拓宽管护经费来源，提高管护效益，促进工程良性运行，最终达到‘以水养水的目的。” 贵定县委书记、县长 莫春开说。

“在明晰产权的基础上，充分调动农民投入农田水利建设的积极性，引导农民自主进行末级渠系工程建设、管理和维护，实现农民用水自治。”贵定县水务局局长唐春华说，执行“定额供水、计量收费、超额加价”的水费制度后，实现灌区亩均节水50立方米以上，减轻了农民负担;通过工程改造，农业灌溉条件明显改善，灌区由原来的“靠天栽秧”变为“旱涝保收”，改善了生产条件;改革也促进了农业节水、农村稳定。

在惠水县，项目区用水户协会成立后，制定并经用水户代表大会讨论通过了协会章程和各项管理制度，明确了各方权利、责任、义务，使协会运行管理有章可循。针对在协会管理过程中可能会出现的过水田放水、拒交水费、损坏水利设施等问题，各村结合实际，专门制定了“水利工程运行管理村规民约”，为协会规范化运行提供了保障。

贵州省属于水资源相对丰沛省份，风调雨顺的年景，灌溉用水户往往不愿意交水费，待到干旱年份亟需用水时，却因为平常年份收不起水费、灌溉设施老化失修无法正常使用。黄家培说，探索实行两部制水价有利于破解这一问题。两部制水价即“基础水价+计量水价”：不管是否用水，都必须缴纳基础水费，从而保障水利灌溉工程有稳定的维修养护资金;计量水价侧体现了“谁使用谁付费”的基本原则，体现公平、公正。

就全国而言，一些地区因农田灌溉而造成水资源过度开发问题十分突出，水生态环境受到损害。同时，中国是世界上化肥、农药施用量最大的国家，单位面积化肥施用量是国际公认安全标准的两倍多，农业灌溉排水造成的面源污染加剧，水环境恶化。节水除了工程和技术措施外，水价杠杆调节是非常有效的途径。因此，“节水就是减污”，尤其对水资源相对丰富的贵州而言，对此需有充分认识和高度重视。（责任编辑/晏 青）