李维刚+李琪

摘 要：土地问题是城镇化进程中不可回避、不可忽视的问题。由于黑龙江的土地制度对土地自由流转形成制度性约束，近年来，城镇化的快速发展又对土地资源形成较大的刚性需求，不仅需要开放相对闲置土地资源，同时更需要保障农民在土地流转中的经济利益。通过分析城镇化与土地流转的基础理论；提出基于城镇化战略视角下黑龙江土地流转存在的问题，最后提出基于城镇化战略视角下完善黑龙江土地流转的策略。

关键词：城镇化；黑龙江；土地流转

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）12-0027-02

伴随城镇化进程的加快，城市建设新增用地需求大量增加，迫使周边农区重新配置农村土地、劳动力等生产要素，为土地流转提供变革空间及需求市场，推动土地生产要素结构上的重组和功能上的转换，实现了土地流转。从这个意义上说，城镇化是土地流转的推动力；而土地流转促进破碎土地规模化、机械化，提高土地利用率，又进一步推动了农村人口非农化、市民化的进程，为城镇化发展提供持续发展动力，加快了城镇化进程。由此可见，城镇化与土地流转既互为推进又相互制约，是一种双向、复杂、动态的关系。在城镇化与土地流转互动机制的逻辑模型中，二者存在着良性互动关系：土地流转为城镇化创造良好的空间支撑和人力资源，城镇化为土地流转提供经济和技术支撑。由于城镇化的裨是生产力变革引起产业结构的演化，导致人口和其他经济要素从农村向城市转移。所以，产业结构深化是推进和深化城镇化的核心动力。城镇化与土地流转互动机制的逻辑模型中，逻辑起点是产业结构演化。伴随产业结构升级和演化，经济的非农化和工业化进程加快，促进农村劳动力向二三产业转移，使城市规模、数量及占地面积不断增加，加速了城镇化进程，进而促进了土地流转。产业结构演化是驱动机制，起决定性作用，而劳动力转移是运行机制，城乡用地置换是关联机制。

一、黑龙江城镇化与土地流转的基本概况

（一）黑龙江城镇化基本情况

2014年，黑龙江省制定全省新型城镇化规划，指导大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。推进户籍制度改革，大幅放宽农民进城落户和户口迁移政策，实施城市居住证制度，有序推进农业转移人口市民化，城镇化率提高0.52个百分点。城镇化，不仅是城市区域向扩张，农民向城市居民转变的一个动态性的过程，同时也是一个内涵与外延在不断扩展中的概念。城镇化，又称城市化，马克思曾经指出，城市彼此发生了联系，新的劳动工具从一个城市运往另一个城市，生产和商业间的分工随即引起了各城市间在生产上的新的分工，在每一个城市中都有自己的特殊的工业部门占着优势。最初的地域局限性开始逐渐消失。

（二）黑龙江土地流转基本情况

黑龙江土地流转主要起步于2008年，当年流转884.17万亩，目前，已呈进程加快、主体多元、形式多样等特点。截至2013年底，流转11 029.96万亩，占家庭承包经营面积的15.85%。黑龙江土地流转大体经历三个阶段：1998—2009年是前期阶段，2010—2013年底的探索试点；2010—2013年的规范发展。2012年4月，针对试点中集中反映的程序不规范等问题，政府办印发了《关于农村土地流转工作实施细则（试行）的通知》，要求各乡镇、村建立健全土地流转工作服务机制；实行土地流转最低指导价；规范流转手续，统一使用县制定的合同文本，使土地流转有章可循，当年土地流转815.6万亩。

二、黑龙江土地流转存在的问题分析

（一）农地流转市场还没有形成健全的价格机制

黑龙江省农地流转市场的价格机制不完善主要表现在以下几个方面：第一，黑龙江价格信息的来源不公平。主要体现在黑龙江集体土地流转的价格信息大部分来源于政府等相关管理部门，且农户在价格信息的获取方面处于弱势。第二，农地流转的价格并不是由市场需求所决定。价格的合理是保障土地出让方和受让方利益均衡的基础，黑龙江长期以来对承包地实行实物管理，承包地是具有社会福利性质的，承包地的商品和资产属性是被否定的，从而导致黑龙江土地承包权的价值性、商品供求关系模糊，割裂了土地所有权与租金，租金与价格以及价格与价值之间的关系；在承包地流转市场中，黑龙江市场化的价格机制没有发挥应有的核心主导作用，流转价格机制常常处于“失灵”状态。由于黑龙江城镇化过程中对于城市扩张的追求，土地作为稀缺资源，一直处于居高不下的价格层次上，而又由于其高昂的价格带来很多投机主义和资本垄断，进入了价格机制失灵的死循环。

（二）农地流转市场缺乏成熟的中介组织

新型城镇化内涵中要求建立的是公共服务完善的社会体系，在很多市场中，需要有一个中立的角色辅助市场交易的完成。黑龙江的很多城市中将农民或集体组织所拥有的土地进行流转时，更多的是一些所有权个人和集体与市场的交易行为，农民的权益受到很大侵害，土地经营承包权的转让所带来的经济利益并没有合理地流入农民手中。黑龙江省一些市场中介组织（具体形式有：土地信托服务中心，土地信托服务站、土地银行、土地流转协会，以及一些农用地分等定级与估价机构等），它们的运作程序带有明显的行政色彩，影响了黑龙江省土地流转市场的自我调节效应，不符合一般市场所具有的供需调节机制。作为农地流转市场中的中间人，必须有良好的人才储备和技术支持，不专业的中介组织无法胜任解决那些在农地流转过程中出现的复杂情况。

（三）土地登记内容种类单一

黑龙江农地产权登记的主要模式是“确权赋能”，就是将宪法规定的各种产权通过权证的形式确定到户，使之成为农民的法定资产，并赋予可流转的、市场化的资本属性。确权赋能的目的就是为土地多种形式的流转提供规范的依据。由于集体对于土地经营权的掌握受到很大限制，土地权属关系因为历史遗留问题登记不清，造成土地流转市场管理紊乱，流转标准无法确定。现行土地登记内容与城市土地登记内容相比，种类单一，土地登记应覆盖到全部范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。由于黑龙江省长期以来没有解决农用地的权利归属等中心问题，条件受限，登记所需设备不完善，造成其土地登记工作难度相当大，登记问题纷繁复杂，并没有做到“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则要求，与城市土地登记相比有很多不足。

三、基于城镇化战略视角下完善黑龙江土地流转的策略

（一）形成健全的价格机制

鼓励引入第三方评估机构和评估人员对流转地和流转的交易价格进行公正的评估成为流转市场的发展趋势。要求第三方评估机构具有合格的专业技能和素质，保证评估价格公正、客观、合理，这是完善农地流转市场的重要手段。完善土地流转交易价格公示的信息渠道。在乡镇、街道等基层服务网点，设置信息公告栏或显示屏等设施，保障黑龙江省农民对于土地流转市场价格变化态势的知情权，定期公布基准地价，并根据市场变动及时更新数据。在政府政策指导下，土地流转应该更深入地引入市场竞争，力求以市场的供求关系来影响流转市场的价格机制，而不是黑龙江省某个部门或个人的经济利益诉求，构建以黑龙江省农民的权益为侧重点的市场价格机制，规范黑龙江省农地流转市场的价格定位和流转形势。

（二）加快中介服务组织建设

明确黑龙江省中介服务组织的市场功能定位，新型城镇化要求建立有明确市场定位的农地流转中介服务组织。在黑龙江土地流转市场，中介服务组织的定位应该是在国家进行宏观的调控管理背景下，对黑龙江的农地流转市场起到微观管理协调的作用。作为市场交易的中立方，中介服务组织一方面应该监督政府，制止政府的部分“越权缺位”的职能行为，也要监督农民的违规、无序流转农地的行为。做好市场利益的“平衡者”，及时解决流转过程中的纠纷，充分发挥自己的角色优势，配合农地流转市场的有序运作。国家应对中介服务组织提供一定的资金支持，中介组织自身也应注重技术人才的培养，提高提供服务的专业性。加强中介组织的内部管理制度建设，注重组织内法律、土地评估、农地流转方面专业人才的吸纳和专业人才的技能培养，创建专业的土地流转评估团队，建立健全团队责任制度，以客观、公正、公平、公开的原则行使权力。黑龙江省需要建立良好的社会公信力，为农地流转市场的运转提供助力。

（三）积极推进产权制度改革

实行上位法和下位法的方向规定及条文细化相辅相成，建立合理的补偿制度法律体系。土地管理法中规定的土地补偿费和安置补助费应该综合考虑各种社会经济因素，包括土地的增值收益、土地的质量、土地的地理位置、土地的原用途等因素。特别是要注意以农民利益为核心的补偿制度制定原则，切实保护其权益。按照有关法律法规要求，将农民的土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权等权利依法归还确立到农民头上，以法律形式进一步明确包括使用权的转让、转包、出租、抵押、作价入股、继承等在内的部分处置权的权限，保障农地流转中农民的应有权利。加快黑龙江省土地的确权登记工作。农地确权作为城镇化的基础，按照法律法规的有关要求，实施集体土地和房屋的确权登记颁证，在计划时间三年内完成集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体经济组织的工作。在确权的同时推进土地整理工作，对于农地确权工作所需的人力和资金要求，国家财政应给与支持，将确权工作细分到每一个市、区（县）及下属村，组集体，坚持黑龙江省农民“自主、自愿、自治”的原则，依靠黑龙江省农民自己为主要方法化解产权制度改革中的矛盾和问题。以此固化和保护农民的财产权利，有利于促进黑龙江省农地流转。

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[责任编辑 刘娇娇]