中国班轮市场监管再思考

2015-05-09

中国船检 2015年1期

本刊记者邢丹

治之于未乱,防患于未然。特别是随着班轮联盟化成为集运市场发展“新常态”的今天，中国必须手握航运市场监管的“利器”，才能捍卫航运市场公平的竞争环境。

近日，美国司法部宣布，就日本邮船（NYK）伙同其他航运公司，对进出口美国汽车的运费操纵行为，处以5940万美元的罚金。这是继欧盟之后美国在航运市场监管方面的“亮剑”。相比之下，尽管我国在否决P3联盟上小试牛刀，但也暴露出航运市场监管的不足和问题，特别是在班轮市场格局发生变化的今天，航运市场监管有待进一步加强。

“零”罚款纪录的反思

据一位业内人士介绍，多年来，中国航运市场监管方面无论是超份额罚单还是乱涨运费罚单，也无论是对国内的还是国外的企业，都保持着“零”的记录，就连闹得沸沸扬扬的中日航线“负”运价的问题，也仅仅以“警告”作为处罚。更别说如欧盟、美国那般，对违规企业动辄处以几亿甚至几十亿的罚款了。有业内人士称，我们的市场监管太过“容忍”了。

目前，我国国际贸易海运货运量近30 亿吨左右，集装箱吞吐量近1.8 亿TEU。虽是运量大国，也是运力大国，但不是承运大国。国轮承运份额已从我国国际海运市场对外开放以前的60% ～70%下降到目前的百分之十几，外资班轮已占据我国国际货运市场百分之八十以上的份额。外资班轮进入我国航运市场后迅速抢占我国国际货运市场份额，形成垄断优势地位后大肆乱涨价、乱收附加费。究竟有多离谱？据中国对外贸易经济合作企业协会副会长蔡家祥介绍，海运附加费，从最早的三四种，飙升到今日的200 多种。我国外贸货主每年要额外支付运费之外的各种不合理附加费达2000 多亿元，这是怪相之一。

由于份额被挤掉，班轮运输市场以马士基为首的班轮公司占有主导权，肆意高涨海运运费。大连海事大学教授刘斌说，马士基的“铅封费”就是典型的乱涨价，且无人约束。有业内人士称，美国FMC 监管的强悍作风，使得从美国出来船舶的运价相对稳定，60美金，到了亚洲，运价就涨到100美金，如同股市一般，上蹿下跳。这是怪相之二。蔡家祥副会长说，这种不公平的现象，不但使得中国船东很受伤，我们六七十万家货主企业也是水深火热。如今四大联盟形成，我们感觉非常高兴，势均力敌的竞争可以让他们之间相互制衡，让我们多了一些选择，好过以前的一家独大。

如今，我国进出口贸易世界第一，货运量也是世界第一，我国正在由海运大国向海运强国迈进，政策上的扶持力度是前所未有的，并且中国船队的规模体量不小于马士基，一些企业航线网络布局也与马士基不相上下，但是为什么截止今年，我国海运服务业每年逆差都高达500 ～600亿美元，是所有服务业赤字之首，这值得人深思。一位不愿意透露姓名的业内专家感慨道，建立海运强国已经被列为国家层面的战略目标，然而货运份额不够大，何谈强？显然，加强市场监管，创造公平公正的竞争环境，是建设航运强国的应有之义。

监管力度缘何不足

据相关人士介绍，我国对国际班轮市场的监管从来不缺法律依据，并且非常健全。如交通部2002年《国际海运条例》、交通部2007年《关于加强对班轮公会、运价协议组织监管公告》、交通部2009年《关于国际集装箱班轮运价备案实施办法的公告》、上海航交所2009年《国际集装箱班轮运价备案操作指南》等。2013年，交通运输部还发布64号公告实施班轮运价精细化备案，可以说监管措施还是比较全面的。但为何外界感觉监管力度和处罚力度不足呢？

在记者采访过程中，有人认为，管理职能分散，应该是造成中国航运市场监管较“弱”的原因之一。根据我国现行法律法规，价格垄断行为的管理部门为国家发改委，国际班轮运输市场行为的管理部门为交通运输主管部门，对经营者集中涉嫌垄断的由商务部负责。三个部委职权划分清晰，但也因此造成类似“铁路警察”各管一段的局面。事实上，尽管三个部门的监管针对的对象是一致的，但有些问题单从某个方面或角度看有时是不明显或不越线的。就像P3联盟，对价格垄断的调查是发改委的职责，超出市场份额涉嫌垄断是商务部的管辖范围，但无论是价格垄断还是份额垄断，都需要交通部通过对航运市场监管提供垄断开始时间、垄断范围等具体数据作为依据，才能使商务部、发改委实施处罚。而我国反垄断法规定的负责组织、协调、指导反垄断工作的反垄断委员会尚未成立，因此，航运市场监管如何形成合力值得研究。

同时，监管不够深入也是造成市场监管力度不强的原因之一，这一点可以从对运价的监管中看到。目前，受交通部委托，上海航运交易所承担运价报备工作。从行业管理的角度来看，国际集装箱班轮运价（包括附加费）是由市场决定的。报备中心作为受理机构，无权也没有义务对备案义务人提交的备案价格水平、备案材料的真实性予以评判。备案中心仅对接收到的运价数据格式、数据完整性，以及对备案义务人提交的材料本身的完整性和一致性予以判断。这就导致备案运价有一定“水分”。据一位货主介绍，在抢货的时候，某些公司报给运价备案中心的价格有可能是1500美元/标箱，但实际偷偷降到1000美元/标箱是常有的事。因此，中日航线零运价时隐时现也就不足为奇了。另外，上海航运交易所作为执行运价报备制度的委托机构，并不具备惩罚的权利，在某种程度上也导致了监管难以深入。有业内人士建议，可考虑将报备、检查、抽查、处罚权限一并交给备案中心，一旦出了问题，问责处罚。

另外，从监管力量来看，我们现有的航运市场监管部门人数较少，主要精力还是关注航线审批、航线挂靠，还有对货代、理货、无船承运人的审批，而航运监管涉及的内容比较多，梳理起来比较复杂。力量不足导致监管难以面面俱到，或许也是监管力度不够的原因。

创新思路强化监管

然而，市场格局的改变，还能留给中国航运市场监管多少时间？2014年6月17日，由全球前三大集装箱班轮公司马士基航运、地中海航运和达飞轮船组建的P3联盟，被中国商务部否决。首次将反垄断法应用在海运领域。然而，市场联盟化的进程并没有因为P3的终止而放缓。目前，全球前20的班轮公司已有16家入盟，占班轮市场运力总额的77.26%。班轮联盟化成为集运市场发展的“新常态”。中国船东协会常务副会长张守国认为，这样高的集中度，一些航运联盟很有可能会不正当地利用优势条件和地位操纵市场，从而对航运业自身的发展造成伤害。因此，对航运监管提出了更高要求。他建议，政府需可以借助行业组织和民间力量加强监管，对航运联盟以及没有加入联盟的航运公司都实行运价报备制度，密切监督他们的市场份额和价格构成、他们与同行之间的差异以及他们对货主的运输要求。再就是各主要国家的航运主管部门应该加强合作、协同监管。

“航运联盟监管已经到了法必责众的时候，某些航运公司不要再把这不当回事了。”上海航运交易所总裁张页在对航运联盟监管这件事情的态度上更加严厉。他透露，随着中国对航运联盟监管的不断加强，全国运价备案监管中心有望建立。与此同时，欧美航运相关部门和协会也都提出了对航运联盟实行监管全球化的观点。最近，欧洲托运人理事会(ESC)就指出，航运业需要一个全球性的管理机构来监管船舶共享联盟(VSA)，因为这些联盟对海上货物自由运输市场是一个风险因素。ESC认为，全球市场将掌控于四大航运巨头的手中，如果竞争管理当局不对他们的运营施加严格规范，无论在价格上还是服务质量上，对承运人和托运人都不是好事。ESC希望通过竞争监管系统公布每月的运力、准确的装船率和每月每个TEU的平均收入等，费率也应该随着运力变化而变化。美国联邦海事委员会（FMC）也意识到了航运联盟所带来的潜在竞争威胁，支持组织一个全球性的峰会，至少由来自美国、中国和欧洲的竞争管理机构参加。张页透露，FMC最新观点指出，承运人全球化联盟将迫使航运市场监管全球化，也就是说需要建立一个全球化的“监管合作组织”，不再是单个国家的监管，这样至少能做到在证据、信息等方面的共享。