于魏华

（辽宁税务高等专科学校，辽宁　大连 116021）

中外应急管理模式的比较与借鉴

于魏华

（辽宁税务高等专科学校，辽宁大连 116021）

近些年，国内外各类突发事件的频繁发生，使得应急管理成为各国政府都关注的焦点。西方发达国家在应急管理实践中积累了很多成功经验，构建了比较完善的应急管理体系。本文通过分析比较美国、英国两个国家应急管理模式及其特点，为完善我国应急管理体系提供一定的借鉴和参考。

应急管理；美国；英国；比较；借鉴

0　引言

2014年4月，韩国发生“岁月”号沉船事故，造成200多人遇难。事故发生后，韩国政府因应对处置不得力，备受媒体舆论的指责。事件促使韩国政府反思和改革，着力提升政府的应急管理能力。此次事件对我国也是一个警示，应急管理模式的优化，不能只是在经历了血的教训、付出了生命的代价之后，政府部门应该学习借鉴西方发达国家的经验，建立完善的应急管理体系。真正做到未雨绸缪，才能保证在危机来临之时，将损失降到最低程度。本文旨在分析美国、英国两个国家，在应急管理的组织体系、预警机制、社会合作机制、人才培养机制和宣传教育机制方面的特征，探讨其对构建我国应急管理模式的借鉴和启示。

1　国外应急管理模式的特征

美国、英国的应急管理模式虽不尽相同，但呈现出以下几个方面的特色。

1.1应急管理的组织体系

1.1.1美国

韩国总统朴槿惠在沉船事故之后宣布，将在总理办公室下设立国家安全处，由总理直接管辖并协调各部门，以确保发生特别重大事故时政府可有条不紊地指挥。这项举措主要是借鉴了美国的应急管理模式。

美国将应急管理工作纳入到国家整体安全战略的框架中。2003年3月，美国组建了国土安全部（DHS），预算高达400亿美元，约有17万名雇员，是继美国国防部、医疗服务部之后的第三大联邦机构。在其所辖的22个联邦机构中，包括一个应急管理专门机构——FEMA（联邦应急管理署）。联邦应急管理署的主要职能是救灾与反恐并重。一般来说，常态管理体制下，应急处置需层层级别的上报，在信息收集和协调资源等方面都受到很多限制，导致无法做到快速反应。政府通过设立专门的组织机构，可以有效地减少管理的环节，保证在应对中做到快速反应、高效决策。例如，美国发生重大的突发事件，后果超出州和县政府的能力之外，此时则会启动联邦应急预案。由总统做出决策，同时严格按照相关法律规定，由国土安全部推荐，总统任命一线的现场指挥官，即联邦协调官。联邦协调官需要调动资源、信息传递、后勤保障，代表总统协调联邦各部门和地方州之间的关系，统一组织协调整个行动。由此，形成以联邦应急计划为法律基础、总统直接领导、联邦应急管理署等核心机构协同运作的，美国危机管理体系。

1.1.2英国

与美国模式不同，英国政府没有独立于常态政府管理体制之外设置应急管理的专门机构，而是在内阁办公室设立了国民紧急事务秘书处（Civil Contingencies Secretariat，简称CCS）。国民紧急事务秘书处被纳入国家“大国家安全”管理框架中，具体负责协调跨部门、跨机构的应急管理工作和紧急救援行动，通过内阁办公室负责安全和情报事务的常务次官向首相汇报情况。如果遇到非常重大的危机或紧急事态时，国民紧急事务秘书处将对风险进行评估并决定是否启动内阁紧急应变小组（COBR），即“内阁成员听取情况汇报的房间”。由于往往在A号房间举行，所以就简称“COBRA”——眼镜蛇。它不是常设机构，通常以紧急会议形式运作，成员不固定，根据事态的性质和严重程度，要求相关部门或层级的官员参加。

非重大性的公共突发事件，一般由所在地的地方政府负责，主要是通过警察、消防、医护等部门及非政府组织的团结协作，快速反应把灾难降低到最低限度。为解决跨部门协作的困难，英国政府根据危机事件的性质和风险级别，建立了“金、银、铜”三级应急处置机制。危机发生后，“铜级”处置人员首先到达现场，现场指挥官立即对情况进行评估，如果事件超出本部门处置能力，需要其他部门的协调时，立刻向上级汇报，按照应急预案马上启动银级处置机制。如果事态特别重大，则需启动金级处置机制。分级应急处置机制，实现了应急处置的统一、高效。

1.2应急管理的预警机制

1.2.1美国

美国政府非常重视预警系统的建设，在各级政府的应急管理机构中都设有应急运行中心（EOC），联邦政府在国土安全部下设国土安全运行中心。EOC由跨部门的专业人员组成，是一个集执法、情报收集、智能分析、紧急应对和私人机构汇报于一体的，常设全天候跨部门组织，可以调度广泛的资源，为决策提供信息。美国州、市级应急平台体系也非常完备，以芝加哥市应急运行中心为例，在其报警电话受理及处理中心，有卫星定位系统电子显示屏，中心可根据报警电话的来电显示，网络自动锁定位置，下达指令给距离现场最近的警车或消防车。

1.2.2英国

英国的国民紧急事务秘书处（CCS），不仅面向社会监测，而且还负责全天候的风险管理工作，为决策者提供信息，并对全国各地区、各部门的风险评估进行指导和协调。地方政府的风险监测和评估主要通过地区恢复论坛 （Regional Resilience Forum，简称RRF）来开展。地区恢复论坛通常由3～7个地方恢复论坛组成，主要负责其区域内的风险评估、应急计划和信息共享。区域的划分依据当地的警力范围，每个地区通常由当地警察局长来担任召集人。在应急管理中地区不具有直接指挥权，只有在中央政府宣布全国进入紧急状态下才能进行指挥管理。根据英国《国内紧急事务状态法》（Civil Contingencies Act）的规定，一类处置者，包括地方政府、警察、消防、医疗急救等必须参加地方恢复论坛；二类处置者，即辅助处置者，主要包括公用事业单位（如水、电、气等）、电讯部门、铁路运营商等，可以有选择地参加。

1.3应急管理的社会合作机制

1.3.1美国

美国政府在应急管理中注重与第三部门的合作，注重社会力量的参与，并形成一套比较完善的管理体系。具体做法：①将政府、红十字会等非政府组织以及其他私人组织的合作直接纳入联邦应急计划；②扶值第三部门，从政策上、法律上给予支持、鼓励，基金会在所在州的司法部门登记后可申请免税，基金会可按法律规定在所募集的基金中提取5～7%的营运费用，但基金会必须保证每年用于公益事业的资金一般不低于资金总数的5%。在重大突发事件发生时，受到政府鼓励支持等税收优惠的第三部门，就能更好地做好积极应对工作；③加强监督，美国没有专门设定特定的行政监管机关，其监管是渗透于联邦、州和市的3个层次，采取基于“税法的监管”“州首席检察官监管”“行业组织监督管理”。

1.3.2英国

英国大约有70万个社区和志愿者组织，服务到社会的各个领域。尤其在应急管理中发挥着非常重要的作用，如2005年发生的伦敦连环爆炸案，受过训练的红十字会志愿者，以及大量的青年志愿者在第一时间赶到现场，进行救援。英国红十字会是英国最大的慈善组织，自成立以来，其与英国皇家成员保持着密切关系。1870年，英国维多利亚女王成为该红十字会的第一位赞助人，如今英国王储查尔斯王子接替母亲伊丽莎白二世，成为该机构的会长。皇室家族作为国家形象的代表，来领导和约束红十字会，荣辱共担，成为红会社会公信力的保障。

英国红十字会独立于政府体系之外运作，没有财政拨款，但享受税收优惠。在《慈善法》的规定下，由政府成立独立的慈善委员会来监督红十字会的运营。为增强公信力，红十字会在财务管理方面“全透明”，每年都会在官方网站上公布上一年度的年报，详尽阐述红十字会一年内的筹款来源、金额和每笔款项的用途，捐款人可以清晰查阅下载。

1.4应急管理的人才培养机制

1.4.1美国

美国应急管理的核心理念是“专业应急”，即应急管理中各个角色必须具备相应的专业能力。尤其是“911事件”之后，几乎从联邦到州、县、市都设立相关的应急管理部门，或设立相关的政府应急项目。不仅是公共部门，越来越多的非应急管理部门（包括医院、学校、公共社区和具有安全危险的部门）也设立了应急管理协调员，这些人员数量庞大、专业性强，必须具备应急管理资格证书才能上岗。

在美国不仅高校设置应急管理专业，专门的培训机构也是遍布全美。在联邦政府设立国家应急管理学院EMI（National Emergency Management Institute），而各州政府和县政府也都设有应急管理学院，主要经费来源于联邦政府（国土安全部）和州政府。应急培训一般会采用课堂讲授、模拟演练、实际操作和真实应急考核等形式，培训目标和课程设置根据参训人员在应急中所担任的职责来确定。美国应急管理制度规定第三级（州一级）及以上的突发事件，应由相应的专业应急管理团队来指挥，作为此团队的应急指挥员需要经过专门的培训，时间至少3年，并且要通过若干现场实际应急或模拟演练的考核。

1.4.2英国

英国的应急教育培训体系分为3个层次：①内阁办公室国民紧急事务秘书处（CCS）下设的紧急事务规划学院（EPC），主要负责跨部门和地区的协同应急培训；②政府部门下设的专业培训学院，主要针对系统内的培训；③有资质的社会组织和私立机构进行应急教育培训。其中EPC是英国最权威、最有影响力的国家级应急教育培训机构，负责组织政府机构内部各部门的应急管理和应急规划的研讨会、经验交流会以及课程培训，为中央政府、地方政府、私人机构以及志愿者团体，提供关于灾害预防、应急响应、灾后规划与重建、尤其是多部门协同合作的培训。在应急管理培训中，模拟实训是其中最重要的教学内容，通过使受训者经历逼真的应急管理体验来实现学习目标，提升应急管理能力。

1.5应急管理的宣传教育机制

1.5.1美国

在美国，公民应急知识的宣传教育非常普及。①美国政府将危机应对纳入到学校教育。从幼儿园开始就教授孩子摔倒或扭伤时的应对方法，并进行食品安全教育，从小就培养孩子的食品安全意识。进入中小学，学生根据联邦应急管理署编写的教材，开始接受正规的应急教育与训练，美国的中学生每周至少要上一节急救的课程，是必修课，不能通过急救课的考试，将无法获得毕业文凭；②加大社会宣传。发放宣传手册、资料，利用网络、媒体进行宣传，以此强化公众的危机意识，增加危机自救互救知识。例如，美国联邦应急管理署推出了一款手机应用软件“FEMA”，公众可以从网上免费直接下载到手机上，这款软件包含了大量的应急救援内容，包括应急包的准备、灾难之后紧急会议的召开地点、灾难发生时如何保护自己的安全、灾难过后如何恢复等，FEMA软件中为用户详细地列举了灾难恢复中心的位置以及地理信息；③开展模拟演练。例如，组织地区性的地震演习，州鼓励学校、企业、组织、政府机构、社区和家庭都参与。活动是免费向公众开放的，简单易学，而且都是些可能挽救生命的信息。在网站上还提供了许多资源，参加者的演习使用计划，包括手册、视频、音频、演习广播、地震情况等。

1.5.2英国

英国将应急宣教融入日常生活中，通过模拟演习增强公众的危机意识和应急反应能力，例如在各大学校安排专人负责紧急避险和救援工作，并定期组织演习。每月第一个星期三，拉响警报，所有的师生员工在2分钟内全部疏散。英国将应急培训教材中的内容提炼，汇编成宣传册发给公众，并开发了应急急救手机应用软件，可以从中获取18个不同情景和危机状况下的急救措施。政府设立专门发布危机事件的网站，一旦有紧急情况，页面将不停地闪烁，能保证第一时间向公众发布公共危机事件的信息。英国政府还充分利用自己强大的社会网络，由一些慈善组织和基金会发起社区睦邻组织运动，定期进行应急知识宣传教育，一旦发生灾害，社区、警方和全体居民共同确保社区的安全。

2　中外应急管理模式的比较与借鉴

美、英两国应急管理模式各具特色，美国应急管理体制和法制比较完善，英国在社会合作参与方面经验成熟。通过中外应急管理模式的比较分析，对完善我国应急管理体系具有重要的借鉴和启示作用。

2.1完善组织体系，强化常态管理

在组织体系方面，美国、英国两国政府都将应急管理提升到国家战略。我国在2013年11月也正式成立了“中央国家安全委员会”，主要职能和美国的国家安全委员会类似，负责统筹协调国家安全的工作事项，这预示着反恐维护国家安全也将成为政府应急管理的重要内容。我国应急管理的组织机构中，中央层级和英国相似，国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用，地方政府也有对应的各级应急指挥机构。这种金字塔型的管理体制，体现高度集权，在调集全国各省、市资源应对方面能够发挥巨大的优势，但由于管理层级过多，也容易导致在联动协作方面有所欠缺。因此，我们可借鉴美国的模式，成立独立的部门，将应急管理常态化。在危机发生时，危机管理系统可以立即自行启动，无须哪一级行政部门专门赋予相应的权力，从而保证能做到快速反应、协同应对。针对应急管理中的分工与合作问题，可借鉴英国的模式，建立分层、分级处置机制。清晰界定不同层级、不同部门的应急管理职责，合作开发应急管理相关制度规划，在应急处置中联合指挥，并协同合作开展重建工作。

2.2健全预警机制，提升应对能力

相比美、英两国完善的预警监测机制，我国在监测预警和信息指挥系统建设方面存在着很大差距。由于起步较晚，我国对于公共危机事件的监测手段相对落后，信息获取能力较弱，综合预警能力急需加强。因此，我们需要借鉴国外的先进经验，加强预警监测硬件设施建设，建立国家、省、市3级应急平台，完善网络系统、应用系统和应急指挥大厅等相关系统及配套标准规范，实现应急管理和协调指挥的信息化、科学化和智能化，并与有关部门、重点行业、中央企业、国家级安全生产应急救援队伍应急平台相联接，构建横向、纵向互连、互通的安全信息网络。

加大监控的力度，对危机风险源、危机征兆进行及时地监测和研判。完善我国应急管理信息系统，推动网络通讯、地理信息、应急联动、专题应急和决策支持五大平台建设，将公安、消防、急救、交警、防洪、防火、防震、防空、公共事业、市长公开电话等领域的，各个应急分系统进行有效整合集成，形成社会应急联动系统，实现统一指挥、调度、协同处理。公共危机事件的预警主要考验的是政府的应对能力，但政府的能力毕竟有限，还是有必要借助公众的力量。在日常生活中培养公众的预警意识，强化公众参与，形成全社会共同构成的预警网络。

2.3构建合作机制，促进协同联动

美、英两国在危机应对中，除了靠政府动员广泛的人力、物力和财力资源，还有大量的非政府组织参与其中，包括红十字会、教会、志愿者组织等。社会力量作为应急管理的参与主体，在应对各类突发事件中发挥着积极作用。同时，美、英政府并不是被动接受非政府组织在公共危机事件中所提供的服务，而是主动挖掘其潜力，并对其加强监督管理，从而建立合作互助关系，形成应急协同联动机制。目前，我国逐步与国际接轨，在应急管理中注重与非政府组织的合作，注重社会力量的参与，但由于政府的重视程度不够、非政府组织本身公信力缺失等因素，我国的应急管理社会合作机制还有待健全和完善。对构建长效的合作机制，具体建议：①将非政府组织纳入正规的参与渠道，在相关政策法规中明确规定非政府组织的责任，使其成为应急管理体系建设的组成部分；②促进非政府组织的发展和壮大，在经费支出、业务指导、安全装备和培训演练等方面，为其参与应急管理提供必要的帮助；③积极创造条件，培养非政府组织的独立性，减少官办色彩，加强外部监督和行业内部自律，提高公信力，使其成为应急管理中不可或缺的力量。

2.4建立人才机制，打造专业团队

与国外相比，我国应急管理的专业化水平还有待加强，不仅是技术装备的差距，还有专业人才的缺乏。虽然国内已经有高校开始设立应急管理专业，但学习这些专业的学生就业渠道比较窄，多数目标就是公务员。其实，应急管理已经涉及到我们生活的各个领域，尤其中国现在处于转型时期，内外矛盾冲突集中，需要应急管理的专业人才能够做到科学地预警、预防危机的发生，有效地应对处置各类突发事件。因此，我国应该借鉴美、英的做法，建立应急管理人才培养机制，加强应急管理学科、专业的建设，加快应急管理人才的资质认定与培训工作，大力培养专业化的应急管理队伍。充分发挥高等院校和科研机构的优势，不仅培养决策研究人才，还要培养“实战”型人才，通过应急平台实际操作、虚拟仿真技术配合模拟演练、灾害环境体验等方法，开展应急平台的教育培训工作。

2.5创新宣教机制，增强危机意识

美、英两国在应急知识的宣传教育中，注重培养公众危机意识、提高公众危机自救能力，而我国在此方面的工作不到位，并没有形成良好的应急管理氛围。为增强全民应急意识，我们需将应急知识编入教材，从学校教育阶段开始对学生进行应急知识教育。着力创新宣教机制，多渠道、多形式、多载体开展应急知识、应急法律法规和应急预案的宣传，充分发挥社区在应急宣教中的基础性作用，可以充分利用社区广播、板报、条幅、宣传栏、专题报告会等形式展开宣传，按照应急预案经常性地组织和开展模拟演练，切实提高应急知识的普及率。此外，借助非政府组织和其他社会力量，建立和完善应急社会动员体系。

综上所述，美、英两国根据本国的国情和危机的现状，构建出适合本国的应急管理模式。虽然中西方国情不同，应急管理体系建设方面也有所差异，但是分析不同应急管理模式的特点，辩证地学习与借鉴，有助于促进我国应急管理体系的完善，全面提升公共危机的管理能力。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.09.125

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1673-0194（2015）09-0231-04

2015-01-24