当前我国土地利用制度面临的困境及解决路径

2015-04-20许福栋宾县宾州国土资源所黑龙江哈尔滨150400

中国新技术新产品 2015年8期

许福栋（宾县宾州国土资源所，黑龙江哈尔滨 150400）

许福栋
（宾县宾州国土资源所，黑龙江哈尔滨 150400）

土地资源是我们赖以生存和发展的基地，也是当前协调社会经济发展和资源保护的重要资源。我国是一个农业大国，在当前经济快速发展环境下，经济发展与土地之间的矛盾日益尖锐化。因此需要强化土地利用，通过市场手段与政府的有效结合，从而加强土地资源的合理配置。文中对当前我国利用制度面临的困境进行了分析，并进一步对加快推动我国土地利用制度均衡发展的路径进行了具体的阐述。

土地利用制度；地域边界；多主体；成本约束机制；制度均衡

当前我国经济发展的关键时期，经济发展与农地保护和土地收益分配之间的矛盾越来越激化，以耕地保护为核心的国家土地资源管理制度面临前所未有的挑战。这就需要当前我国土地资源利用过程中要遵循市场经济的规律，协调好政府管制与市场调控作用，实现土地资源的合理配置。

1 当前土地利用制度面临的困境

1.1 地域边界的弱化

当前各种生产要素在市场经济环境下实现了在不同区域和领域内的优化配置。特别是当前城镇土地资源在人口流动和经济结构变化下不断进行再分配。土地资源由于与多层次经济体所构成的空间组织结构具有紧密的联系，在各种要素的共同作用下，土地利用尺度和地域空间具有延伸的趋势，同时土地利用系统用各要素之间也开始表现了不平行的空间范围拓展，土地利用地域边界逐渐开始弱化。

1.2 管理体制的变更

近年来，我国加快了城镇建设的步伐，土地利用结构、方式和主体之间都发生了一定的变化，给城乡之间的分配和利用带来了较大的影响。在城市化发展进程中，部分农村土地通过交换方式变成城镇用地，部分农民将自己的宅基地和承包的耕地进行出租、转让和交易。在城市化进程中，土地利用发生了较大的变化，这就需要对土地利用制度进行及时调整，使其能够更好的与当前土地资源的再分配相适应。

1.3 多主体重叠

土地利用是通过对土地资源配置过程中的权力和利益再分配，这是一个政治过程，当前我国土地利用制度在供给上具有单一性。土地利用行为受制于各种法律法规和规章制度的制约，土地利用中的各项指标也通过国家行政机构层层进行分解才能实现，可以说我国土地利用具体过程中是在各级政府内部运行的，具有多主体重叠的特征。在具体土地利用过程中，各级地方政府不仅是土地利用规划编制的主体，同时也是土地资源的实际经营者，特别是地方行政领导不仅参与决策和具体编制，而且还参与竞争和主宰竞争，可以说各级政府不仅是土地利用具体实施管理者，而且还是土地利用的监督者，这就导致这种多主体的重叠特征使土地利用制度过程中的交易成本增加。

2 加快推动土地利用制度均衡发展的路径

2.1 明确制度主体自律边界

现行我国土地利用制度更强调集体理性，这就导致土地利用制度在供给主体上较为单一，而且规划决策权集中。所以在当前土地利用制度改革中，需要将土地利用控制、协调、引导和监督等职能有效的体现出来，对土地利用控制目标进行明确，通过规划和市两种土地资源配置手段的有效结合来确保土地利用制度均衡发展。

首先，需要对土地使用者的土地利用边界进行明确，确保其能够获得稳定的预期利益，严格对基本农田和生态建设用地进行保护。

其次，应通过对制度的安排进行改善，从而明确土地利用制度供给、实施和监督三者之间的关系，确保制度效率的实现。

再次，需要在遵守相关的法律规范及合法程序下制定、审核、修正和废除土地利用规划。

最后，加快建立土地市场与土地利用制度的协调发展机制，界定各不同利益主体之间的利益关系，以便于进一步对其行为进行规范。

2.2 建立制度成本约束机制

在当前所实施的土地利用制度，由于由中央政府进行供给，这就导致供给具有单一性，而且土地规划决策权、实施权和监督权又完全集中于各级政府手中，导致各种权利高度集中，决策中心化现象较为严重，这与当前市场环境下存在的分散机制具有一定的冲突。而在现阶段，在地方政府的土地利用方面还没有完善的成本约束机制，所以在部分地方官员在价值利用方面就会出现个人偏好，为主体约束机制的完善造成了很大的障碍，在土地利用方面出现失衡态势，同时土地也成为某些利益集团进行牟利的重要工具，土地资源在配置过程中的社会效益不断降低。在土地利用制度无法发挥作用的情况下，致使大量的土地资源被浪费，而浪费的这些资源还需要社会来负责成本。为了提高土地利用制度的执行水平，需要对实施状况进行评估，并且对于各部分的变形成本进行深入的分析，明确在一定时期内可能会取得的经济效益以及完善目标的规划，为提高土地利用率创造有利的条件，确保土地利用制度的长效性能够得到有效的保障。

2.3 构建格局均衡的制度决策

当前我国土地利用制度中各种问题的存在，与中央和地方政府之间的信息不对称也具有较大的关系。当前土地各项权责集中于中央，由中央政府进行直接管理，而且上级政府土地管理权限的集中与下级政府的有限合作之间还存在着一定的矛盾，再加之制度的约束和激励机制不完善，对公共权力的委托代理产生了较大的影响。另外在当前地方政府各部门之间还存在着利益上的竞争，而且各部门之间相互否定，同时，在地方政府部门之间部门利益的竞争与相互否定决策，这就导致政府行政效率有所降低。目前，我国现行土地利用中出现的开发区热、城市用地自由扩展等问题的重要原因之一就在于土地利用决策机制的功能缺失。所以需要建立土地利用管理委员会制度、土地利用规划师制度、土地利用上诉委员会制度等，在土地行政体系框架内形成土地利用编制—实施—监督决策的分离均衡格局，确保决策的高效及防止权力的滥用。