朱福惠，潘新美

我国监督宪法实施的学理内涵与机制发展

朱福惠，潘新美

（厦门大学法学院，福建厦门361005）

宪法实施和宪法监督是两个不同的概念，含义各不相同，二者的主体、内容、程序、形式也不相同。宪法实施是一种政治机制，宪法监督则属于法律机制。我国宪法文本对宪法实施的规定，主要体现在宪法序言的最后一段，而宪法第62条和第67条的规定，则是指监督宪法的实施。监督宪法的实施就是宪法监督。根据我国宪法的规定，监督宪法实施的主体是全国人大及其常委会，它们监督宪法实施，从法律上可以分为一般监督和专门监督两种；现在监督宪法实施的体制是权力机关的民主监督制，且存在着一定的弊端：缺乏针对性而丧失法律特征，容易流于形式。有必要对此做出针对性的改革，例如全国人大常委会可以设立宪法解释委员会等，建立监督宪法实施的法律机制。

宪法；宪法实施；宪法监督；依法治国；法律机制；民主监督制

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要建设中国社会主义法治体系，必须健全宪法实施和监督制度，提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。对这些观点的理解，迫切需要从宪法学的角度诠释宪法实施与宪法监督及其相关的概念，从而展开对我国监督宪法实施制度架构的讨论，为推进我国宪法实施提供法理支撑。

一、宪法实施与监督宪法实施的区别

宪法学者对宪法实施和宪法监督的概念进行了法理和规范意义上的分析，形成了对这两个概念的不同理解和定义。自现行宪法颁布以来，多数学者将宪法实施视为宪法的遵守、执行、解释以及监督活动，侧重宪法实施的保障［1］。宪法学者试图对宪法实施概念进行学术史总结，形成共识性的宪法实施概念。如有学者认为宪法实施是指现实政治生活和法律生活中发挥宪法作用的事实，概括地讲就是宪法文本转变为现实的理论、制度和机制［2］。有学者认为，宪法实施是遵守宪法、执行宪法、监督宪法实施的概括性指称，它包含宪法适用、宪法解释等诸多执行宪法的行为［3］。近年来，我国宪法研究者不再关注宏观的宪法实施概念，转而探讨宪法实施的机制，有学者认为宪法实施是公权力部门依据宪法的规定做出的国家行为，因此，宪法的实施可以分为两类：公权力机构按照宪法规定的程序做出的决定或者行为称之为程序性宪法实施；公权力机构以特定宪法条款为目标做出的决定或者行为是实体性宪法实施。前者是国家机关主动执行宪法的活动，而后者是宪法的司法实施。有学者反对宪法实施的司法中心主义，提出宪法的政治实施和司法实施机制。由于宪法兼具政治现象和法律现象的双重性质，因此宪法的政治实施是指由政治部门依照职权实施宪法，而法律实施则是指通过宪法审查来判断是否合宪［4］。

上述宪法实施的概念具有以下特征：第一，宪法的实施是指宪法发挥实际的规范作用，形成了符合立宪预期的宪法秩序和宪法制度，其基本标志是宪法文本与政治现实之间产生制度上的一致性。第二，宪法实施是一个具有高度包容性的宏观概念，所有的宪法主体都是宪法实施的主体，凡国家机关的职权行为均属于宪法的实施，因此，宪法实施存在立法实施、行政实施和司法实施之区分。第三，宪法实施除包括执行宪法和遵守宪法外，还包括监督宪法实施的一切活动，如宪法解释、合宪性审查等活动。这些特征表明，学术界对宪法实施的定义虽然关注了中国的宪法实践，但在分析框架上过于依赖机制的运行，其概念的宏观包容面过于宽泛。理解宪法实施的含义，必须研究宪法文本对宪法实施的规定以及宪法监督的基本原理。我国宪法文本对宪法实施的规定，主要体现在宪法序言最后一段，本宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法第62条和第67条分别规定全国人大及其常委会监督宪法的实施。从宪法的规定来看，宪法实施是指宪法序言最后一段的规定，而宪法第62条和第67条是指监督宪法的实施，即宪法监督，两者不是同一个概念。

从宪法序言的规定来看，中国宪法上的宪法实施包含三层含义：一是指宪法具有最高法律效力，这是宪法实施的基础性含义。外国宪法一般没有宪法实施这一表述，多数宪法通过规定宪法的法律效力、拘束力和适用性体现宪法实施的内容。如俄罗斯联邦宪法第15条规定：俄罗斯联邦宪法具有最高法律效力，在俄罗斯领土范围内具有直接拘束力并直接适用。一切国家机关、地方自治机关、公职人员、公民和社会团体必须遵守俄罗斯联邦宪法和法律。亚美尼亚共和国宪法第6条规定：宪法具有最高法律效力，它的规范具有直接拘束力。法律必须与宪法一致。可见，宪法的实施首先是指宪法发生规范效力，即宪法在一定范围内对国家、国家机关、团体和个人发生拘束力。表明宪法规范已经构成法律秩序所必需的条件，至于宪法的规范效力能否转化为实效，则依赖于宪法产生实际的拘束力和直接适用。二是我国宪法序言规定国家公权力机关、社会团体和人民个人必须以宪法为根本活动准则。这一规定是指宪法实施的主体以及宪法实施的标准，宪法的价值以及基本精神通过宪法规范表达而形成客观价值秩序，一切组织和个人都必须服从宪法秩序，其行为必须符合宪法的价值。同时，宪法是一切组织和个人的根本活动准则，因此遵守宪法和执行宪法是一切国家机关、公职人员和公民的义务。中国共产党党章《总纲》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”三是将维护宪法尊严、保证宪法实施的职责赋予宪法实施的所有主体。宪法的权威本质上来自于人民，只有人民通过各种途径监督国家机关和公职人员，宪法才能发挥实效。因此，人民和国家机关共同维护宪法权威，是宪法实施的保障。

宪法第62条和第67条的规定不是宪法的实施，而是监督宪法的实施。两者的含义不相同。宪法的实施是指宪法发生实效的状态，即宪法文本不是名义宪法，而是具有规范效力并在实际政治和社会生活中产生了实效。国家机关和公民主动遵守宪法和执行宪法，形成了法律秩序，所以，宪法的实施是宪法主体主动遵守宪法和执行宪法的事实。而监督宪法实施是指宪法规定的国家机关根据法定程序和方式对国家机关的行为是否遵守宪法和执行宪法以及是否符合宪法做出判断和决定的监督活动。宪法第62条规定全国人民代表大会有监督宪法实施的职权，宪法第67条规定全国人大常委会解释宪法、监督宪法实施，宪法第99条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内监督宪法和法律的遵守与执行。从宪法的这些规定来看，监督宪法实施的主体是各级人民代表大会，虽然从法理上来讲，行政机关和司法机关也有监督宪法实施的职责，但宪法文本并没有做出明确的规定，可见，宪法规定的监督宪法实施的职权是一种专门职权；各级人民代表大会既是宪法实施的主体，又是监督宪法实施的主体，作为宪法实施的主体是根据宪法的规定行使立法权、重大事项决定权、任免权等，而作为监督宪法实施的主体行使的是监督权。

二、监督宪法实施的民主机制

宪法第62条和第67条的规定是区分宪法实施与监督宪法实施的规范依据。宪法的实施与监督宪法实施的主体、内容、程序、形式均不相同，将监督宪法实施作为宪法实施的内容不符合宪法的规定，也不符合宪法原理。

宪法实施的主体包括人民、组织或者社会团体、国家机关等，人民作为宪法实施的主体是指人民作为整体遵守宪法并且维护宪法权威的立宪政治和法治确信，从宪法的原理来看也是如此。法国思想家西耶斯认为，宪法是人民制定的，因此只有人民才能修改宪法，人民是宪法实施的主体。我们经常关注的美国宪法为什么能够得到有效的实施，有学者在解释这一问题时选取宗教自由作为视角，认为在18世纪人们一直坚持宗教信仰是真正的信仰，维护这种信仰是国家统治者的职责［5］。可见，任何宪法的权威和效力其实都是由人民来维护的，人民对宪法的信仰和对宪法秩序的诉求是宪法实施的正当性基础。所以，人民作为宪法实施的主体除自身需要遵守宪法之外，还要通过各种政治方式对国家机关实施宪法提供压力。宪法通过规范和限制国家权力达到保护公民基本权利之目的，宪法的实施主要是国家机关及其公职人员遵守和执行宪法，只有宪法能够在公权力机关得到执行，宪法的规范效力才能转化为实效。我国1954年宪法因为缺乏这种实施机制而成为一纸空文，其原因就在于国家机关不以宪法为活动准则。国家机关必须按照宪法的规定来构造，国家机关在宪法的范围内行使职权，这就是宪法的实施。因此，宪法实施是国家机关自觉遵守宪法和执行宪法的职权活动，它不包括宪法解释、合宪性审查等专门的宪法监督职权。

监督宪法的实施就是宪法监督，外国宪法基本上没有这个概念，与之相对应的是司法审查、合宪性审查等。监督宪法实施在中国宪法上是一个专门的法律概念，它与宪法实施不同。根据宪法原理，监督宪法的实施是一种权力制约行为，同时也是宪法体制的维护机制，因此具有法律程序性和技术性的特征，不能通过民主程序以政治化的机制来实现。因此，监督宪法的实施主要由普通司法机关或者由具有司法属性的专门机关来实现。其目的是通过专门机关对宪法实施主体自觉遵守宪法和执行宪法的活动进行监督，如果宪法实施主体没有依照宪法履行职责，属于不作为的情形，宪法监督机构应当督促其履行职责；如果宪法实施主体履行职责，但在履行职责时行为与宪法的原则、精神或者具体规定相抵触，宪法监督机构应当对其合宪性进行审查并解释宪法，以保障宪法实施主体在宪法范围内行使权力。根据我国宪法的规定，监督宪法实施的主体是全国人大及其常委会。全国人大及其常委会监督宪法实施从法律上可以分为一般监督和专门监督两种，一般监督是指全国人大及其常委会通过听取一府两院的工作报告和专门报告，对其执行宪法和遵守宪法情况的监督；专门监督是指全国人大常委会根据宪法的规定解释宪法、审查规范性法律文件合宪性的专门监督活动。

我国宪法实施是一种政治机制，而宪法监督则属于法律机制。有一种观点认为我国宪法实施的经验教训表明，由于宪法监督机制不健全导致1954年宪法不能实施。但是，从1954年宪法和1982年宪法实施的情况看，我国宪法实施的政治机制之所以失效，是因为社会缺乏宪法秩序和法治确信，从而不能对国家机关遵守宪法和执行宪法施加政治压力。而监督宪法实施的体制之所以未能有效运行，是因为它的机制和程序与其法律性不相适应，导致监督权启动困难。

宪法第66条、第67条将监督宪法实施的权力授予全国人民代表大会及其常委会，并且将监督宪法实施的权力分为工作监督和法律监督两个方面。工作监督即一般监督，主要是经常性的工作监督，反映全国人大及其常委会对一府两院自觉遵守宪法和执行宪法的工作进行督促和检查；法律监督即专门监督，主要是对一府两院遵守宪法和执行宪法的活动是否合宪进行审查，并通过宪法解释裁决法规、规章和规范性法律文件是否符合宪法。根据宪法原理，宪法是法律的一种，应当由法院负责适用与解释，法院不仅有受过专业训练的法官，而且法院审理法律、法规和规范性文件在执行过程中发生的案件，能够透过案件的法律适用，审查法律规范是否与宪法相抵触。因此，宪法的解释权以及法律、法规和规范性法律文件的合宪性审查权由普通法院或者宪法法院来行使较为妥当。我国监督宪法实施制度充满民主情怀，宪法序言对宪法的实施以及宪法效力的描述体现了强烈的民主浪漫主义色彩，这与新中国确信人民民主的监督功能相关。宪法没有将宪法的解释权和合宪性审查权授予法院，也没有成立专门监督宪法实施的机构，而是将监督宪法实施的全部职权授予全国人民代表大会及其常委会，显示出我国宪法监督制度的民主制特色。我国的人民代表大会是国家权力机关，是人民行使权力的机关，其他国家机关由它产生并向它负责。由全国人民代表大会行使监督宪法实施的权力，既符合社会主义民主，也与我国的政治体制相符。我国自1954年宪法开始确立的人民代表大会制否定了分权与制衡的宪法体制，宪法解释以及规范性文件审查权不是约束其他国家机关的权力，而是宪法制度的自我完善，因此在人民代表大会制度下不能产生法院审查法律合宪性并解释宪法的体制。“宪法赋予全国人民代表大会及其常设机关以监督宪法实施的职权，完全符合一切权力属于人民的国家体制。”［6］可见，国家权力机关监督宪法实施具有最高的权威性，同时宪法由全国人民代表大会制定与修改，从理论上讲全国人大及其常委会对宪法的原则、精神和条款理解必然比其他国家机关更加准确。

监督宪法实施的职权由民选代表机构行使，形成了我国独特的监督宪法实施的体制：全国人民代表大会有权要求一府两院提出工作报告并做出相应的决议，全国人大常委会有权解释宪法和法律，有权要求一府两院提出专门报告，有权审查法规、规章和规范性文件是否符合宪法和法律，有权批准或者备案审查自治条例与单行条例。而所有这些监督权均通过民主的投票决定方式来行使，在监督程序上也适用内部公文移送制，审查规范性文件的合宪性和合法性不对外公开，也没有将审查结果通过政府公报予以公布。实践中，县级以上地方各级人大常委会根据监督法审查规范性文件的合法性也属于人大的内部工作，不对外公开审查结果。可见，我国宪法规定的监督宪法实施的体制是权力机关的民主监督制，如果我们确信在不分权的政治架构下，仍然需要监督宪法实施的法律机制，而权力机关民主监督制可以替代司法机关的法律监督制，那么权力机关民主监督制的改革显得极为必要。

三、监督宪法实施的法律机制

党的十八届四中全会通过的《决定》提出健全全国人大及其常委会的监督宪法实施的制度，为我国研究监督宪法实施机制确定了基本格调。根据我国监督宪法实施机制运行的实际状况，我国现行的宪法监督制度存在一般监督不能体现宪法监督的目标，专门监督内部化，规范性文件审查形式化，宪法解释程序难以启动等问题，要完善宪法监督就必须要解决这些问题。

民主监督制因适用民主程序获得监督的正当性与权威性，但其弊端在于缺乏针对性而丧失法律特征，容易流于形式。从宪法监督职权的配置来看，全国人大监督宪法实施主要通过重大事务决定权和监督权来执行，但全国人大听取和审议一府两院的工作报告并不是专门的宪法实施的监督，从工作报告的内容来看，也不能确定一府两院的工作和遵守宪法、执行宪法之间的关系。全国人大及其常委会对预算和预算执行情况的审议也不能说是专门的宪法监督，因此全国人大监督宪法的实施没有具体的、专门的监督内容和监督形式，实际上是一句空话。全国人大常委会审查法规、规章和规范性文件是不是与宪法和法律相抵触，但备案审查机构人员有限，专门人才不足，不能有效胜任此项工作；审查发现与宪法法律冲突的情形也不公开，导致其监督宪法实施的权威性下降；宪法解释不能有效启动，导致人民对全国人大常委会是否能够履行宪法的职能表示担忧。为了避免损害民主监督制的权威性，确立全国人大及其常委会监督宪法实施的制度自信，有必要对此做出有针对性的改革，改革的目标是通过监督宪法实施内容和机构的专门化建设，建立监督宪法实施的法律机制。

第一，全国人大每年召开全体会议时可以要求全国人大常委会、一府两院向全会提交遵守宪法和执行宪法的专门报告，此种专门报告主要针对公民基本权利的保障情况，财政预算的执行与国家机关职能的履行情况，社会治理情况等。全国人大可以根据情况要求国家机关就其履行宪法职权提出报告并且做出相应的决议。全国人大可以尝试成立宪法监督与人权保障委员会，作为常设性工作机构，经常监督国家机关遵守和执行宪法情况。

第二，全国人大常委会可以设立宪法解释委员会，专门负责宪法解释工作。宪法规定全国人大常委会是解释宪法的机关，但是全国人大常委会委员人数众多，作为立法机关行使职权尚可，但要解释宪法则较为困难。况且，全国人大常委会需要履行立法、重大事项决定、人事任免等诸多宪法职权，不能集中力量关注宪法解释工作。所以，在全国人大常委会设置宪法解释委员会，其人员包括部分全国人大常委会委员、最高人民法院法官以及著名法学家等，具体行使解释宪法的职权。

第三，法规、规章和规范性法律文件的合宪性应当成为全国人大常委会专门的审查内容，而不能将合宪性审查和合法性审查混同。全国人大常委会应当对接受备案审查的法规、规章和规范性文件的合宪性进行专项审查，并且经审查不符合宪法的应当在政府公报上公布，以提高合宪性审查的权威性和法律特性。为了有效履行这一职责，可以考虑在全国人大常委会内设立规范性文件审查委员会，对于存在违宪质疑的规范性法律文件进行专门审查，并向全国人大常委会提出审查报告。可以通过专门机构的建设，加强全国人大常委会审查能力，使全国人大常委会真正承担监督宪法实施的重任。

［1］王叔文.论宪法实施的保障［J］.中国法学，1992（6）.

［2］蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道［J］.中国法学，2004（1）.

［3］上官丕亮.宪法文本中的“宪法实施”及其相关概念辨析［J］.国家检察官学院学报，2012（1）.

［4］翟国强.中国宪法实施的双轨制［J］.法学研究，2014（3）.

［5］尼尔·里默.宪法与1787年政治领域的一种创造性突破［M］//肯尼思·W·汤普森.宪法的政治理论.张志铭，译.北京：三联书店，1997：6.

［6］许崇德.中国宪法［M］.北京：中国人民大学出版社，1996：71.

责任编辑：刘伊念

（Email：lynsy@jhun.edu.cn）

D921.1

A

1006-6152（2015）03-0031-05

10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2015.03.005

2015-01-13本刊网址·在线期刊：http：//qks.jhun.edu.cn/jhxs

朱福惠，男，湖南娄底人，厦门大学法学院教授，博士生导师；潘新美，女，福建泉州人，厦门大学法学院博士生，华侨大学公共管理学院副教授。