高磊

（丰县国土资源局　江苏　丰县　221700）

集体土地征收过程中的利益分配关系分析

高磊

（丰县国土资源局江苏丰县221700）

近年来，由集体土地征收问题引起的社会群体性事件正在逐年增加，已对社会的和谐与稳定发展造成了威胁。为此，有必要对集体土地征收补偿中的利益关系进行研究。本文首先运用垄断经济学与福利经济学的原理，从地方政府对土地一级市场的双向垄断、建立合理集体土地征收补偿制度后的土地一级市场、无政府垄断下的理想化土地一级市场等三个方面分析土地征收过程中的利益分配关系，并提出我国土地一级市场中利益分配的弊端；其次，探究在集体土地征收过程中所涉及的利益主体，理清各主体之间的利益关系及利益流向，并以社会效益最大化与资源配置最优化为目标，对其中的利益关系进行调整，为集体土地征收制度的制定提供指导。

集体土地征收；利益关系

近年来，随着改革开放和经济体制改革，我国经济突飞猛进，在各个方面都获得了很大提高。为了大力发展农村建设，减少其与城市的差距，我国快速推进城乡一体化进程。随着城市化进程的推进，一方面，大量农业行业转为非农业，拉动了内需，刺激了经济，使得GDP大幅度提升，经济得以快速发展。另一方面，大量的农业用地被征收，耕地的数量锐减，国家的粮食安全受到威胁，同时，土地还担任着养老、就业、医疗等社会保险功能，因此，农民的利益受到了极大程度的侵害，征地过程中的矛盾日益凸显，并不断恶化。在相关法律体制不健全的情况下，失地农民对政府失去了信心与耐心，他们更多地选择了通过上访、发动群体性事件等方式来维护自己的利益。这样引起的后果是造成严重的社会冲突，社会矛盾不断激化，极大程度上破坏了社会的和谐与稳定[1～3]。面对如此快的城市化进程与农地非农化转化速度，能够合理处理好集体土地征收补偿问题，将有利于保障失地农民的根本利益，提高农民的生活水平，有利于社会的稳定发展与和谐社会的建立是当前解决的重要问题[4～5]。为了建立合理的集体土地征收补偿制度，必须弄清参与集体土地征收补偿利益分配的各个主体及各主体之间的关系并对其进行调整。

1　集体土地征收补偿中利益问题的成因分析

政府双方向垄断是造成政府能够以低价拿到土地后再以高价卖出的主要原因。①国家规定，集体土地只有被国家征收变为国有土地后才能在土地一级市场中流转，变为建设用地，这样一来，政府成为了集体土地唯一的“卖主”，垄断了集体土地的卖方市场。②国家规定，除了集体土地外其余土地全部归国家所有，即用地商只能在政府手中拿到土地，这样一来，政府成为了土地需求者唯一的土地供应方，垄断了土地的卖方市场。由于地方政府是土地的管理者，是国家土地政策的执行者，即可以本着社会总效益最大化的原则，根据需要对集体土地进行征收。同时地方政府为了增加地方财政，提升自己的业绩，又成为了利益的追求者，即求利益最大化。但政府在对两者进行权衡时，对后者的偏向往往大于前者，因此，政府成为了理性的经济人，以利益最大化为自身目标，在土地一级市场中，利用自己的特殊身份，对土地市场进行垄断。

2　参与集体土地征收补偿利益分配的主体

在集体土地征收补偿的利益分配中主要涉及国家、地方政府、用地商、集体经济组织、农民这五个主体：

（1）国家。国家是征收补偿政策的制定者，国家站在总体战略发展的角度上，一切从大局出发，以国家和谐稳定发展为中心，注重社会经济、社会环境、社会文化、社会关系等相互协调发展，追求社会效益最大化，在集体土地征收补偿利益的分配过程中，只象征性的收取小部分税费以作管理之用，其余都留给当地政府让其自行分配，并放权给地方政府，使其自行掌握补偿标准。

（2）地方政府。地方政府在集体土地征收补偿的利益分配过程中，政府担任着“城市管理者”和“地方财政收入追求者”的双重角色。作为“城市管理者”，地方政府应以当地社会和谐稳定为中心，执行好国家政策，按照国家规定给予集体经济组织征收补偿费，安置好失地农民的生活，防止因此引起的社会冲突。作为“地方财政收入追求者”，政府成为了一个理性的经济人，以追求利益最大化为目标。

（3）用地商。在集体土地征收补偿利益的分配过程中，用地商是理性的经济人，追求利益的最大化，即通过从政府手中拿到土地，但由于土地本身就具有稀缺性的特点，土地资源供不应求，土地一级市场又被政府双向垄断，用地商往往要付出较高的成本才能获取土地，因此有些用地商干脆跳过政府，直接与集体土地的使用者进行私下交易，这种行为不但不为法律所允许，更是对国家的利益带来危害。

（4）农村集体经济组织。农村集体经济组织是集体土地的所有者，同时也是组织内集体成员的代表与管理者，且以集体利益最大化为目标。在地方政府对集体土地进行征收时，集体经济组织更多时候只能选择服从，即使政府给予的补偿标准过低也无能为力。

（5）农民。农民在集体土地征收过程中永久的失去了自己赖以为生的土地，失去了自己的收入来源。对于政府的征收，农民无法抗拒，对于集体经济组织将土地补偿金的分配方式，农民也只能同意。因此，农民缺乏相关的法律解决途径，更多农民选择偏激的方式加以抵抗，如发生群体性事件，甚至有些农民直接跳过政府，将土地私下里与用地商进行交易，违反法律规定，使国家利益受损。

3　集体土地征收补偿参与利益分配关系的分析

在集体土地征收补偿利益的分配过程中，各主体之间的利益关系，下面将其中关系逐个细化后进行分析：

（1）地方政府VS中央。中央是征地政策的制定者，地方政府是政策的执行者，但中央放权于地方政府，让其自由把握集体土地征收补偿尺度，从中只收取小部分税收，其余全部纳入地方财政用于当地经济建设，因此导致政府在集体土地征收补偿过程中受不到约束。

（2）地方政府VS用地商。政府对土地供应形成垄断，用地商是以自身利益最大化为目标，一方面会带来房价的提高，从而增加用地商对土地的需求量，在利益驱动下的政府必将进一步对集体土地进行征收，由此进入恶性循环；另一方面，用地商会以缩减员工来减少人工成本或提高产出品的价格来增加收入，最终农民成为了用地商高价买地费用的最终承担者。如果在正常的市场中出现了垄断，政府就会通过制定政策等宏观调控来抑制价格，但在土地一级市场中，由于政府就是供应者，且缺少制约政府的法律法规，致使土地市场失灵，产生无谓损失。

（3）地方政府VS农村集体经济组织。地方政府向农村集体经济组织征收集体土地并向其支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，因为地方政府对集体土地的征收具有强制性，即不管集体经济组织愿不愿意都必须将土地交于地方政府，政府为了自身的利益也不会将补偿额定的过高。

（4）农村集体经济组织VS农民

根据规定，土地补偿费归农村集体所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费给予安置单位，如果农民自行解决就业，则给予农民。补偿对象可以是构成集体的每一位成员，也可以是集体经济组织，而集体经济组织常以建设农村基础设施，提高组织医疗保障，经济福利为由来截留征地补偿费与安置补助费，因此农村集体经济组织必须与农民就分配比例进行协商，集体经济组织会利用自己的特殊身份（集体组织中的管理者）而提高自己的分配比例，获取更多的利益，从而迫使失地农民发动集体性的偏激事件。

4　集体土地征收补偿参与利益关系调整

要对各主体之间的利益关系进行调整，我们首先必须得弄清在集体土地征收补偿过程中相关利益的流向：在集体土地征收补偿利益的分配过程中大部分的利益都汇聚到了地方政府手中，失地农民只拿到了一部分，这导致了利益分配的不均衡，资源得不到合理配置，社会公平性由此打破，长期以往，很可能会导致恶性循环：

①要减少对用地商所征收的繁杂的税费，减少用地商的压力，同时，减少用地商与用地商之间进行土地流转时所需缴纳的土地增值税，并规定，当地方政府将土地出售于用地商时，地方政府需向中央缴纳土地增值税，因为这是集体土地流转的第一步；②需要增加地方政府上交中央的税收，如土地增值税、耕地占用税等，中央利用增加的税收建立监管机构来对地方政府进行监督并充当第三只手的作用对被地方政府垄断的土地一级市场进行宏观调控，避免出现市场失灵等情况；③要建立合理的集体土地征收补偿标准来提高补偿金额并限定年集体土地征收总量的红线；④农村集体经济组织需要建立合理的土地补偿金分配制度，并将留下来的金额部分用于向咨询公司寻求建议及向其寻求管理方面的人才，以此可以充分利用余留的土地补偿金，并大力发展农村建设，提高农民的生活水平；⑤中央可利用增加的税收建立听证机构，当农民与农村集体经济组织感觉自身利益受损时，可向听证机构提出诉告，且此机构不受地方管制，如果有需要，可将监督机构与听证机构进行合并，同时，地方政府需监督用地商与失地农民进行的私下交易。

5　结语

当前的集体土地征收补偿制度虽然在实施，但实施过程中存在的问题日益突出，突出的焦点集中在征地过程中的各方主体对利益分配的不满意，虽然政府制定相关政策时能起到一定的缓解作用，但是，切实保护好农民的权益，保障好失地农民的生活水平，并使社会财富得以重分配，资源配置最优化，人地矛盾才能得到一定缓解，减少由此引发的社会群体性事件，使得社会得以更好的发展。然后，利益分配过程中，何为利益分配合理，如何满足利益分配中各方的需求，本研究虽然进行了一些研究，但主要侧重于在征地过程中，利益分配的流向进行了梳理和分析，但对利益分配的合理性等这一科学问题还需要更加深入的探讨。

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F321.1

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2015-5-23