高峰

（江苏省城市规划设计研究院 210036）

城市总体规划的严肃性与灵活性

高峰

（江苏省城市规划设计研究院 210036）

本文针对如何解决由总体规划严肃性与灵活性之间矛盾所引起的问题进行了深入的探讨。通过从规划本质、认识论视角对引起总体规划严肃性与灵活性矛盾深层原因的分析，提出了总体规划应该以战略规划和近期建设规划为导向，从精简编制内容、增强强制性与灵活性、发挥城市公共政策作用、正确把握城市建设时序以及改变成果要求等方面对总体规划进行完善与变革。

城市总体规划；严肃性；灵活性；变革

1 缘起：城市总体规划严肃性与灵活性的矛盾

当前，总体规划编制改革对编制程序、编制内容及实施的严肃性与权威性都提出了更加严格的要求[1]，并在政策上落实了总体规划作为城市建设法制依据的“严肃性”。此外，由于我国处在社会经济转型期，日益完善的市场经济体制要求规划既要发挥宏观调控作用，又要更好地适应市场变化，具备应对各种“突发事件”的“灵活性”。但是，在近年来的总体规划实践中，却依然出现“对于城市建设，总体规划依然宏观严肃性不足、微观灵活性不强”的质疑声，这又是为何？

一方面，总体规划因灵活性而放弃严肃性。总体规划的严肃性主要表现为“刚性”和“不更替性”。作为城市公共政策，“刚性”与“不可更替性”恰是政府部门进行依法行政的基础，也是城市发展过程中保护城市弱势群体、协调各种利益主体关系的关键所在。但由于总体规划内容繁杂，以致其法定性、政策性与引导性内容混为一体，不必要在总体规划中明确、实际也无法明确的内容充斥其中。从实践经验来看，发展机遇“稍纵即逝”，总体规划没有时间适应市场变化以寻求自身改善，以致为抓住眼前机遇，“不得已”弃严肃性而顾灵活性。

另一方面，总体规划因严肃性而丧失灵活性。从城市发展过程来看，城市是复杂的，规划不可能确切预测未来，城市也不可能完全按照规划既定的轨迹发展。从总体规划编制过程看，城市人口和用地规模是总体规划的重要指标和上级部门审批的主要依据，但由于诸多因素影响，这个指标的预测是很不准的，拿一个不准的指标指导规划，何谈规划的严肃性！特别是在市场经济中，城市建设主体日趋多元化，空间竞争也日趋激烈，更不能为了保持所谓的“严肃性”而“削足适履”，不顾城市发展真实需要，错失发展良机。

2 思辨：城市总体规划严肃性与灵活性矛盾的症结

首先，从规划本质角度看待总体规划的作用。从本体论角度看，规划行动过程总是不断地趋近未来预期的目标，随着这种趋近，目标也会变化。原定目标接近于实现，就会有新目标被提出，原目标也会改变。也就是说，规划是一项永无止境的人类社会活动，正因如此，规划才能存在并在社会发展中发挥作用。

针对城市总体规划，这种作用主要体现在它是国家对城市发展进行宏观调控的手段之一，也是依据社会利益对个体利益进行约束的过程。即总体规划实际上发挥着双重作用：一方面，它必须鼓励和支持资本的利益，通常包括引导经济的发展，提供公共设施，为城市发展制定出切实可行的、具有可操作性的、灵活的实施方法和策略；另一方面，为防止那些受市场驱动的利益侵害公共生活的基础，需要为此制定出具有绝对权威的、不容侵犯的、严肃的城市宏观发展政策。这两方面缺一不可，任何一方的丧失都会导致另一方的失效。

3 变革：城市总体规划严肃性与灵活性的回归

3.1 精简总体规划编制内容

面对发展的不确定因素明显增加和建设主体多元化的趋势，期望总体规划实现对发展的完全控制是不可能的。因此，总体规划需从纷繁复杂的内容中解脱出来，避免“纲目并举”，主次不明。总体规划应跨越时间与空间的限制，重点研究城市发展方向、控制环境容量，合理确定建设标准，制定城市产业和空间发展管制策略，进行城市整体空间结构布局、建构城市道路网主要骨架以及合理布置重大基础设施，并提出实施策略与机制；删减与宏观发展战略无关的专项规划内容，为总体规划“瘦身”，增加其灵活性。

3.2 增强总体规划的强制性与灵活性

总体规划要从指导功能布局、用地安排，转向控制城市整体空间结构；从确定性质、规模、指标，转向控制合理环境容量和建设标准；从确定发展什么，转向确定保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。具体编制中，淡化规划年限，强化规划阶段；淡化城市边界，强调区域协同、城乡统筹；淡化用地性质，突出市场对土地资源的配置；淡化具体用地规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划的强制性和指导性内容，强化总体规划的强制性内容，突出指导性内容的适应性。

4 展望：城市总体规划的成功之路

从法律效率的保障和实施机制的完善层面来讲，城市总体规划“必须”是严肃的；而对于具体的总体规划编制内容和编制技术而言，城市总体规划又需是灵活的。城市规划体制的重构、城市总体规划理念的变革和规划实施机制的完善是当前城市总体规划改革的重点，也是整合与梳理城市总体规划“严肃性”与“灵活性”博弈关系的关键，只有从法律、行政、政策、理念、编制、实施等多方面、多角度综合分析和考虑，才能真正辩证的理解城市总体规划强调“严肃性”与“灵活性”的内在逻辑，并使其在有限的权力范畴内科学合理地发挥应有的效用，避免因城市总体规划“严肃性”与“灵活性”的内涵与外延过于模糊而影响到规划编制体系的变革与发展，促使城市总体规划再次踏上成功之路。

[1]杨保军，闵希莹.新版《城市规划编制办法》解析[J].城市规划学刊，2006（4）：1～7.

[2]杨保军.直面现实的变革之途[J].城市规划，2003（3）：5～9.

[3]孙施文，陈宏军.城市总体规划政策实施概要[J].城市规划汇刊，2001（1）：7～13.

TU984.11

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1673-0038（2015）52-0063-02

收稿日期：2015-12-5